nature de la Ve République

COURS DE DROIT CONSTITUTIONNEL GÉNÉRAL

Cours écrit par O. CAMY
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Plan détaillé du cours

Sommaire du cours sur la Ve République

(2eme partie)

CHAPITRE V : LA VEME REPUBLIQUE OU LE REGIME AMBIGU

Section1 : la nature du régime

Contrairement aux régimes précédents (les IIIème et IVème Républiques), la Vème n'est pas un régime né de compromis entre tendances ou partis politiques. La Constitution de la Vème est l'œuvre d'un seul homme, le général de Gaulle, écrite par ses fidèles partisans comme M. Debré. C'est pourquoi elle est fondée sur une logique ou un système juridiques tout à fait cohérents et originaux. Ce système se justifie par une finalité très claire, très simple : donner enfin à la France un véritable régime de séparation des pouvoirs adapté à sa mentalité, à sa culture et ses moeurs politiques. Si ce but est atteint, alors seront reconstruits sur des bases solides des pouvoirs exécutif et législatif forts, équilibrés et légitimés.
Surtout, on en finira avec les précédents régimes qui selon M. Debré « ont donné en droit et en fait la totalité du pouvoir d'État au Parlement » ; ce qui aboutissait à un « système dangereux et impraticable » qualifié par lui d'« impossible régime d'assemblée ». Le but étant connu, pour comprendre les moyens que le général de Gaulle va imaginer et mettre en place, il faut revenir sur l'analyse qu'il fait de la politique française. C'est cette analyse ou ce diagnostic qui explique réellement la nature profonde de notre régime.

§1 le diagnostic
Ce diagnostic est donné très tôt par le général de Gaulle, notamment dans le discours de Bayeux du 16 juin 1946. Pour le général de Gaulle, il y a un « mal français » que les précédents constituants n'ont pas aperçu ou ignoré. Ce mal, c'est « notre vieille propension gauloise aux divisions et aux querelles ». Par nature ou tempérament, les français sont portés à se diviser et oublier les intérêts supérieurs du pays. Les conséquences au niveau politique sont les suivantes par ordre de conséquence :
- la division du suffrage (en courants d'opinions irréductibles)
- la multiplication et la rivalité des partis
- l'instabilité gouvernementale et institutionnelle
Le risque ultime est la désaffection des citoyens à l'égard de leur régime et la tentation de la dictature. Les 3 précédentes Républiques n'ont-elles pas fini ainsi ? Bien sûr, il est des périodes où les français savent se rassembler à droite ou à gauche et oublier leurs divisions ; ce qui conduit à une simplification du système des partis et à une la stabilité gouvernementale. Mais ces périodes ne sont que provisoires.

§2 les remèdes
A) le retour à l'orléanisme :
La spécificité de ce mal enraciné dans notre psychologie et notre sociologie justifie que l'on mette en place un parlementarisme original, adapté ; cela afin que les institutions nouvelles « compensent par elles-mêmes les effets de notre perpétuelle effervescence politique ». Il nous faut un parlementarisme à la française différent du parlementarisme à l'anglaise partout appliqué en Europe ; ce dernier ne pouvant qu'échouer en France car il est tout entier fondé sur l'existence d'un suffrage universel non divisé conduisant à un système de partis simple, efficace et finalement à la stabilité gouvernementale. Ce qui est une situation rare, voire exceptionnelle en France.
Le parlementarisme à la française sera un parlementarisme orléaniste qui donne au Chef de l'État un rôle essentiel, celui d'arbitre ; un arbitre qui incarne naturellement l'intérêt national, préserve la séparation des pouvoirs et doit être le garant ultime de la survie de l'Etat et de son régime. Ce qui implique qu'il peut entrer dans le domaine gouvernemental mais aussi parlementaire sans pour autant se substituer au Premier ministre et au Parlement.
Le général de Gaulle trouve donc la solution dans notre histoire en revenant à une formule déjà utilisée par Louis Philippe (sous la Monarchie de Juillet) ou encore Mac Mahon (sous la IIIème république jusqu'à la crise de 1877). Peut-être aurait-il pu trouver la solution à l'étranger en se référant notamment au régime présidentiel américain. Les américains n'ont-ils pas réussi à instaurer une séparation des pouvoirs rigoureuse avec un Chef d'État élu au suffrage universel capable de parler au nom de tous ?
B) la tentation d'imiter le régime présidentiel :
La tentation d'imiter le régime présidentiel a sans doute existé et continue d'exister chez les gaullistes (cf. Ms Seguin, Balladur). M. Debré dans son discours du 27 Août 1958 reconnaît les qualités de ce régime. Mais deux raisons, l'une conjoncturelle, l'autre structurelle s'opposaient en 1958 à ce que les gaullistes aillent vers cette solution.
a) conjoncturelle : le régime présidentiel à l'américaine exige qu'on fasse élire au suffrage universel le Président ; mais compte tenu de la composition du corps électoral, il y avait deux risques que ne voulaient pas courir les gaullistes :
- qu'un candidat communiste soit élu
- qu'un candidat élu soit minoritaire en métropole et majoritaire dans les ex-colonies.
b) structurelle : il fallait mettre en place une séparation sticte ; cela supposait le non respect de la loi constitutionnelle du 3 juin qui exigeait la mise en place d'une responsabilité obligatoire du Gouvernement. Le général de Gaulle lors du débat du 2 juin à l'Assemblée Nationale sur la loi constitutionnelle déclarait : "Ce texte spécifie que le Gouvernement doit être responsable devant le Parlement, ce qui est incompatible avec un régime présidentiel... Le futur Président de la République ne pourra se confondre avec le Chef du Gouvernement, puisque celui-ci sera responsable devant le Parlement". De plus, cela supposait que l'on trouve un remède aux inconvénients (blocages, conflits...) propres à ce type de séparation.

Voilà pourquoi la solution du parlementarisme orléaniste fut préférée. Solution que l'on trouve tout entière ou presque dans le discours de Bayeux. Mais de Gaulle et M. Debré ne revendiquent pas explicitement cette étiquette : ils se contentent d'insister sur la nature parlementaire du régime. Ils admettent cependant que l'autorité donnée au Chef de l'État constitue une innovation. Cette innovation est porteuse d'ambiguïtés qui continuent de troubler les commentateurs.

§3 : les ambiguïtés du nouveau régime :
A) Ambiguïté quant au rôle du chef de l'Etat :
Le président « arbitre » doit-il se contenter de diriger l'Etat ou peut-il diriger l'action gouvernementale? Doit-il inspirer un programme gouvernemental ou dans certains cas s'y opposer ? Le président peut-il demander au gouvernement de démissionner ? Il faut reconnaître que la Constitution ici ne donne pas de réponse nette et laisse donc à la pratique [ou encore aux conventions de la Constitution] jouer un grand rôle.
B) Ambiguïté quant à la nature du régime :
Compte tenu du rôle important du chef de l'Etat qui sera élu au suffrage universel, ne faut-il pas admettre que le régime a des traits du régime présidentiel ? Ce qui justifie l'expression de M. Duverger qui parle de « régime semi-présidentiel ». Mais la présence des facultés de révocation est incompatible avec l'idée de régime présidentiel. Compte tenu du fait que le gouvernement peut se sentir responsable devant le président (notamment dans les périodes de concordance entre majorité présidentielle et parlementaire), ne faut-il pas parler de régime parlementaire « dualiste » ? Mais le dualisme n'a pas été instauré par la Constitution. La Premier ministre est libre juridiquement de refuser de donner sa démission au président. Le président ne peut que faire pression sur lui s'il en a les moyens politiques pour l'inviter à partir.
On ne peut que suivre l'opinion de M. Goguel qui dira : « Le régime établi n'entre dans aucune catégorie ». Quant au général de Gaulle lui-même, il avait déclaré lors de la conférence de presse du 11 avril 1962 : « Je sais bien qu'il y a des exégètes qui s'incommodent de ne pouvoir faire entrer la Constitution dans l'un des deux moules rigides qui seraient, à les en croire, les seules conceptions possibles pour les institutions de la France... Disons si vous voulez que notre Constitution est à la fois parlementaire et présidentielle, à la mesure de ce que nous commandent à la fois les besoins de notre équilibre et les traits de notre caractère ».

Nota : pour la plupart des observateurs de l'époque (1958), la Constitution ouvrait la possibilité de deux phases successives, normalement prévisibles : la première phase avec de Gaulle, Président de la République ; sa personnalité dominera le fonctionnement des institutions ; et la seconde phase, quand de Gaulle ne sera plus (quand l'affaire algérienne sera réglée), c'est un régime parlementaire qui pourrait revenir à la IIIème République telle qu'on l'avait conçue à l'origine

§4 la rupture avec les précédents régimes parlementaires :
Précisons en quoi la formule choisie par le général de Gaulle prétend répondre aux problèmes rencontrés par les précédents régimes (instabilité gouvernementale, gouvernement d'assemblée cachant une partitocratie..) et doit provoquer une rupture avec ces régimes. Le système juridique originel de la Vème a au moins trois objectifs qui manifestent cette rupture :
a) l'équilibre et la stabilité du régime ne doivent plus dépendre du seul suffrage universel tel qu'il s'exprime à travers les élections législatives.
b) le pouvoir législatif ne doit plus être souverain. En conséquence les autres pouvoirs exécutif et judiciaires ne doivent plus procéder de lui.
c) les partis politiques ne doivent plus décider de la composition et du programme du Gouvernement.

a) le résultat des élections législatives ne doit plus être essentiel. Si ces élections conduisent à un multipartisme intégral, à l'apparition de majorités fragiles et hétéroclites (comme sous les précédents régimes), le Gouvernement sera affaibli mais il pourra compter sur les armes fournies par la rationalisation et en principe sur un Président arbitre titulaire de pouvoirs essentiels (pouvoirs qui sont par exemple le droit de dissolution utilisable sans contreseing (art 12) ou le recours au référendum ordinaire ou constitutionnel (art 11 et 89)...). Ces compétences sont à mêmes de dissuader le Parlement de s'opposer systématiquement au Gouvernement. Le président de la République devient selon l'expression de M. Debré la "clef de voûte " du régime. C'est de lui dont dépendent la stabilité et l'équilibre du régime.
Reconnaissons que cette hypothèse anticipée en 1958 ne s'est pas réalisée. Il n'est pas exclu cependant qu'une telle situation se produise compte tenu de l'effritement constaté dans les périodes récentes des majorités de droite et de gauche et le développement de partis qui sont en dehors du jeu politique classique (cf. le Front national, les verts). L'hypothèse qui est intervenue et qui, elle n'avait pas été anticipée par le constituant : c'est bien sûr la cohabitation. Or, il apparaît aujourd'hui que le régime a su résister à cette épreuve et n'a pas sombré dans l'instabilité. Le résultat des élections n'est donc pas essentiel.
(Mais cela suppose que le Président tienne ici scrupuleusement son rôle d'arbitre. Le Président doit être neutre pour pouvoir s'interposer. Cela est un peu une utopie à partir du moment où le Président est élu au suffrage universel depuis 1962. Il représente en effet tout un camp politique et a beaucoup de mal à prétendre incarner un intérêt général abstrait).

b) le pouvoir législatif ne doit plus être "souverain".
La Constitution de la Vème République exclut le régime d'assemblée pour au moins deux raisons juridiques :
1° au dessus du Parlement, il y a maintenant le Président de la République dont émane le Gouvernement. L'investiture parlementaire est remplacée par une investiture présidentielle. C'est le Président qui nomme le Premier ministre (art 8) après l'avoir choisi librement en droit ; ce dernier peut composer son Gouvernement qui entrera en action sans autorisation parlementaire préalable. Certes le Gouvernement devra obtenir la confiance d'une majorité de députés (mais après sa nomination) pour pouvoir faire adopter ses lois et ne pas être renversé. Mais il n'est plus complètement dépendant de cette majorité.
Il reste que cette dépendance continuera à persister notamment dans les périodes de cohabitation où le gouvernement doit rechercher un appui avant tout au Parlement plutôt qu'à l'Elysée.

2° d'une autre manière, le pouvoir législatif dont maintenant tenir compte de la tutelle du pouvoir judiciaire avec la création d'une Cour constitutionnelle ; celle-ci pourra contrôler la constitutionnalité de la loi (art 61). Certes, la IVème république avait institué un Comité constitutionnel chargé de vérifier l'adéquation de la loi à la Constitution. Mais en cas de contradiction, c'était la Constitution qui devait être modifiée. Selon l'article 93 de la Constitution de 1946, "la loi qui, de l'avis du Comité, implique une révision de la Constitution, est renvoyée à l'Assemblée Nationale pour nouvelle délibération. Si le Parlement maintient son premier vote, la loi ne peut être promulguée avant que la présente Constitution n'ait été révisée..."

c) les partis politiques ne doivent plus contrôler le fonctionnement de l'Exécutif et plus globalement le fonctionnement du régime. Selon l'article 4, ils doivent se contenter de "concourir à l'expression du suffrage". Bien sûr, ils feront beaucoup plus en fait mais le retour à la partitocratie semble impossible.
Deux éléments juridiques permettent d'expliquer ce pronostic qui s'est réalisé :
- le passage au scrutin majoritaire à 2 tours pour l'élection des députés et en 1962 du Président de la République ; cela favorise aux élections législatives un phénomène de bipolarisation (apparition de 2 grandes pôles politiques droite gauche avec des alliances électorales des grands partis et sous représentation des petits partis) et par conséquent à l'Assemblée un phénomène majoritaire. Du coup, le Premier ministre n'est plus l'otage de petits partis pour composer son Gouvernement. Cela dit un mode de scrutin ne peut pas tout...
- le passage à une investiture présidentielle ; cette investiture contrairement aux investitures parlementaires des III et IVème Républiques ne peut plus être contrôlée par les partis politiques. Certes, il peut arriver que le Président ait été un chef de parti ou conserve une influence sur certains partis mais il ne pourra choisir son Premier ministre au regard de ses seules préférences partisanes sauf à nier la logique parlementaire du régime. Le Premier ministre doit aussi avoir la confiance de l'Assemblée. C'est encore plus vrai en période de cohabitation.

§5 les risques inhérents au nouveau régime :
La logique du régime que nous venons de formaliser a une caractéristique essentielle : la Vème République doit pouvoir être un régime stable, respectueux de la S des P sans dépendre de la réunion de conditions politiques (résultat des élections législatives, systèmes des partis...). Cependant, le destin du régime peut être hypothéqué par la réalisation de deux risques politiques :
A le premier risque concerne le rôle du chef de l'Etat : il faut que le Président s'en tienne à son rôle d'arbitre (art. 5). Or l'arbitrage implique nécessairement deux choses très difficiles à mettre en œuvre : neutralité et non interventionnisme.
- Neutralité : le président est censé être selon une vieille expression de B. Constant un "pouvoir neutre". Il doit se tenir sur la réserve, s'engageant le moins possible dans le jeu partisan et ne s'identifiant pas à tel parti, à telle option idéologique.
- Non interventionnisme : le président ne doit pas s'impliquer dans l'action gouvernementale ou législative dans ce qu'elles ont de partisan, de quotidien. Placé au dessus des autres pouvoirs et des partis politiques, il doit être en charge uniquement de l'essentiel intervenant pour faire respecter les institutions, définir les objectifs à long terme (article 5) ou en cas de confusion, crise grave sauver l'État et son régime (article 16).
Si le chef de l'Etat ne s'en tient pas à ce rôle, alors l'équilibre et la stabilité du régime se trouvent menacés. Or il se trouve que tout au long de la Vème République, on a pu constater que les présidents en titre ont été tentés de sortir de leur rôle d'arbitre ; cela que ce soit en période normale (concordance entre les majorités présidentielle et parlementaire) ou durant les cohabitations. Dans le premier cas, le chef de l'Etat s'est comporté en véritable chef de l'Exécutif empiétant sur les pouvoirs du gouvernement (au risque du présidentialisme). Dans le deuxième cas, affaibli il a été tenté de jouer un rôle de contre pouvoir face au gouvernement issu d'une majorité différente de la sienne (au risque de l'instauration d'une dyarchie discordante au sommet de l'Etat).

B le deuxième risque concerne le rôle du Parlement : la Constitution de la Vème République a multiplié les précautions pour éviter un retour à l'instabilité parlementaire connue sous la IVème, IIIème République... Modification du mode de scrutin, renforcement de la rationalisation (qui permet au gouvernement de maîtriser la procédure parlementaire cf. les nouvelles armes : le vote bloqué, le fameux 49-3...), nouvelles compétences données au Président d la République dont la dissolution. On a donc tout prévu pour maîtriser le parlement sauf cette situation qui s'est effectivement réalisée : l'apparition de majorités claires soudées, disciplinées à droite comme à gauche par le jeu normal des élections. Résultat : l'Exécutif s'est trouvé surarmé et le Parlement affaibli durablement. Le risque est donc un déséquilibre des pouvoirs au détriment du Parlement ; déséquilibre qui s'est confirmé tout au long de la Vème République et auquel on a timidement essayé d'apporter des remèdes.

Bilan : vers une VIème République ?
La Vème république a atteint un de ses objectifs majeurs : mettre en place un cadre favorisant la stabilité politique, institutionnelle. L'instabilité notamment parlementaire pouvant générer des crises ministérielles à répétition n'est plus un souci, une obsession du corps politique ou de la Nation. Cependant la Vème République a échoué dans sa tentative d'instaurer un véritable équilibre des pouvoirs. Deux raisons :
- l'une ancienne : depuis 1958, l'affaiblissement du Parlement qui s'est trouvé abaissé, incapable d'assurer pleinement son rôle législatif et surtout de contrôle. On verra que malgré certaines réformes constitutionnelles récentes, le mal est toujours là.
- l'autre récente : depuis 1986 et la première cohabitation, on constate que le rôle et surtout l'autorité du président peuvent connaître des variations considérables. Le président a pu jouer pendant 28 ans le rôle prééminent de chef de l'Exécutif à l'américaine et puis avec la situation de cohabitation devoir complètement abandonner ce rôle au risque d'être réduit à l'inaction surtout en politique intérieure. Ces deux situations certes ne violent pas la lettre de la Constitution mais ne correspondent pas à son esprit. Où est le président arbitre, médiateur et visionnaire voulu par le G. de Gaulle ? Dès lors est apparu un risque réel d'affaiblissement de la fonction présidentielle qui avait été jugée surpuissante jusqu'en 1986 et de déséquilibre au sein de l'Exécutif.

Voilà pourquoi le débat sur une réforme du régime s'est trouvé relancé à partir des années 90. On veut à la fois renforcer le Parlement et préserver le pouvoir présidentiel de nouveaux changements liés aux élections législatives. L'échec de la dernière dissolution voulue par le Président Chirac a fini de démontrer que la Vème République pouvait s'installer durablement dans un système de cohabitation ; hypothèse qui était toujours apparue jusque là comme une situation soit impossible (avant 1986), soit exceptionnelle (depuis 1986). Or la cohabitation provoque certains dysfonctionnements au sein de l'Exécutif dont on ne peut souhaiter qu'ils durent (rivalité entre le Chef d'État et le Premier ministre qui s'accroît avec les échéances électorales, désaccords sur la gestion de dossiers internationaux et surtout de politique intérieure...).
Quelle solution ? certains ténors gaullistes sont revenus à l'idée du régime présidentiel ; à gauche l'hypothèse d'un régime parlementaire moniste à l'anglaise n'a jamais été abandonnée comme l'a rappelé le débat récent lors des élections présidentielles. Une solution de compromis a été trouvée avec la réduction du mandat présidentiel à 5 ans. Sans doute cette réforme a l'avantage de rendre plus improbables les cohabitations. Mais curieusement, les effets de cette réforme sur le fonctionnement du régime, sur sa nature profonde, les risques encourus ont été à peine envisagés. Dès lors les partisans de la VIème République n'ont pas anticipé la possibilité d'un tournant "hyper présidentiel" de la Vème République ; tournant qui a eu lieu suite à l'élection de N. Sarkozy. Un effet imprévu de la réduction du mandat présidentiel et de la coîncidence des mandats parlementaire et présidentiel... Le chantier de la réforme de la Vème République n'est pas prêt d'être terminé !

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Nota : précisons que la Vème République malgré l'originalité de son régime (qui ressemble quand même à celui du Portugal, de la Pologne aujourd'hui) possède de nombreux traits communs avec les régimes précédents. Il y a continuité au moins sur deux points, l'un par rapport à la IVème, l'autre par rapport à la IIIème :
- la rationalisation : l'idée de la rationalisation n'est pas abandonnée même si on ne compte plus sur elle seule pour garantir la stabilité gouvernementale comme sous la IVème République. La rationalisation est même renforcée. On notera par exemple :
1 l'apparition d'un strict régime de sessions parlementaires ; le Parlement ne peut plus se réunir comme il le veut ; ce n'est plus un organe permanent de la vie politique. Il y a deux sessions prévues en 1958 ; l'une à l'automne destinée au budget, l'autre de printemps destinée au travail législatif ordinaire. Depuis une révision constitutionnelle du 4 août 1995, il existe une session unique mais dont le début (octobre) et la fin (juin) sont fixés par la Constitution et non par le Parlement.
2 la délimitation d'un domaine pour la loi (art 34) ; la loi ne peut plus tout faire ; certaines matières, il est vrai les plus importantes lui sont réservées.
3 la procédure législative peut être maîtrisée par le Gouvernement. Il faut noter par exemple les deux nouveautés que sont le vote bloqué (soit la possibilité pour le Gouvernement de demander le passage au vote sur un texte en ne retenant que les amendements qu'il désire) ou encore le fameux 49.3 (soit la possibilité pour le Gouvernement d'engager sa confiance sur un texte et en cas de non dépôt de motion de censure de l'opposition de voir ce texte adopté sans vote de l'Assemblée nationale)
4 la mise en place des incompatibilités parlementaires: un ministre ne peut être aussi parlementaire. Il doit obligatoirement choisir entre les deux fonctions.
- par rapport à la IIIème république, c'est l'orléanisme d'avant la crise du 16 mai 1877. On peut dire que De Gaulle a réussi là où Mac Mahon avait échoué. Avec la Constitution de 1958 il y a à la fois :
* un rejet défi de la "Constitution Grévy" : le Président de la République retrouve les pouvoirs que les lois de 1875 lui donnaient à l'origine ; notamment le droit de dissolution et de nommer le Chef du Gouvernement... On peut même dire qu'il y a extension de ces pouvoirs avec le droit de recourir au référendum ou aux pouvoirs exceptionnels de l'art 16. Comme l'avait souhaité Mac Mahon, le Président retrouve un rôle régulateur qui lui est donné parce qu'il peut parler au nom de la nation toute entière. Attention, cela ne fait pas de lui un Chef d'Exécutif ou encore un super chef du Gouvernement. Selon la Constitution de 1958, le Président doit laisser le champ libre à son Premier ministre et à son Gouvernement qui selon l'art 20 "détermine et conduit la politique de la nation". Il est vrai que la pratique comme nous le verrons divergera beaucoup de la lettre de la Constitution particulièrement sur ce point.
* la reconnaissance du dialogue entre le Président et la Nation. Mac Mahon se voulait seul responsable devant la Nation, faisant appel à elle pour régler un conflit entre deux pouvoirs. C'est dans ce sens qu'il eut recours au droit de dissolution en 1877.
De la même façon, le président sous la Vème république est responsable uniquement devant le peuple et non devant le Parlement. Une motion de censure ne peut l'atteindre sauf peut-être indirectement. Il n'est pas obligé de démissionner si l'opposition remporte les élections législatives par exemple. Le Président élu pour 7 ans comme sous la IIIème n'est responsable que s'il se représente pour un second mandat. De Gaulle ajoutera le cas du référendum en pratique. Enfin, le Président peut recourir à la dissolution ou au référendum pour demander au peuple son avis.
La seule innovation par rapport à la IIIème république, c'est que le Président bénéficie d'une légitimité plus forte grâce à son élection au suffrage universel. Le cadre dualiste est maintenu mais avec l'apport démocratique ou césariste du suffrage universel. C'est cela qui fait que notre régime a un côté hybride ; il est parlementaire mais aussi un peu présidentiel avec cette légitimité du Président.