COURS DE DROIT CONSTITUTIONNEL GÉNÉRAL
Cours
écrit par O. CAMY
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Sommaire du cours sur la Ve République
La pratique constitutionnelle
avertissement
: la pratique constitutionnelle n'est considérée ici en aucun
cas comme créatrice de droit ou comme fait coutumier. Elle est seulement
la mise en application (quelquefois contestable) de la Constitution.
C) L'EXECUTIF ET L'APPLICATION DE LA CONSTITUTION
On ne saurait comprendre la réalité
du fonctionnement de l'Exécutif sous la Vème République
en s'en tenant à une approche textuelle. Cette approche n'est
pas suffisante pour une raison très simple : c'est que les organes
de l'Exécutif, (essentiellement le Président) ont interprété,
appliqué à leur manière la Constitution.
En conséquence, des pouvoirs
prévus par la Constitution n'ont pas été utilisés
et sont devenus nominaux. D'autres ont fait l'objet au contraire d'interprétations
extensives, voire contestables [au point que certains commentateurs ont
pu parler de violations ou defaussements de la Constitution notamment
en 1962 lorsque le G. de Gaulle a utilisé la procédure de
l'article 11 pour réviser la Constitution].
Il faut ajouter que l'application
de la Constitution a varié considérablement durant la Ve
République. Cela en fonction de divers facteurs politiques (la personnalité
des acteurs, l'idéologie dominante et surtout la concordance ou
non entre majorité présidentielle et parlementaire). L'évolution
la plus spectaculaire a eu lieu avec la première cohabitation de
1986 à 1988. Il convient donc de distinguer entre :
a) les périodes "normales"
(le président et le Gouvernement sont de la même tendance
politique)
b) les périodes exceptionnelles
dite de "cohabitation" (le président et le Gouvernement sont de
tendance politique différente).
Selon les périodes est apparue une pratique différente qui se traduit notamment par l'existence d'usages politiques [ou de conventions de la Constitution selon la terminologie anglo saxonne] différents. Ces usages qui ne sont pas sanctionnés par le Conseil Constitutionnel et ne lient pas le Président et le Gouvernement rendent compte de la manière habituelle d'appliquer et d'interpréter la Constitution par l'Exécutif, cela parfois au risque de la transgression. C'est le cas lorsque les acteurs respectent la lettre de la Constitution mais pas son esprit... Pour autant les actes qui appliquent ces conventions restent des actes de droit. On ne peut pas parler de violation de la Constitution.
Dans les périodes « normales », la pratique révèle un renforcement du chef de l'Etat au détriment du Premier ministre et de son gouvernement. Certains pouvoirs présidentiels font l'objet d'interprétations extensives ; par contre certains des pouvoirs du gouvernement deviennent presque nominaux. La conséquence ultime de ce phénomène, c'est, comme l'admettent la plupart des observateurs, une dérive "présidentialiste" du régime. L'application de la Constitution se fait dans un sens favorable à l'Exécutif, particulièrement au chef de l'Etat au risque de mettre en péril l'équilibre des pouvoirs qui était recherché par le Constituant.
Ce phénomène a 2 causes
principales :
- l'une juridique qui est double
:
*la première tient au caractère
souvent imprécis, lacunaire de certaines dispositions de la Constitution
(dont beaucoup de commentateurs ont dit combien elle est mal rédigée)
qui peut faciliter l'apparition d'interprétations douteuses, toujours
favorables au chef de l'Etat.
*la seconde tient au fait que la
Constitution n'a pas prévu de sanction au cas où elle serait
mal utilisée :
----pas de sanction juridictionnelle
opérationnelle : ainsi, le Conseil constitutionnel n'est pas compétent
pour contrôler la constitutionnalité des actes de l'Exécutif
et notamment du Président de la République. Il n'y a donc
aucun sanction juridictionnelle si le Président ne respecte pas
la Constitution (sauf la procédure de la Haute Cour de Justice qui
est très lourde à mettre en œuvre: selon l'alinéa
I, art. 68, "Il ne peut être mis en accusation que par les assemblées
statuant par un vote identique au scrutin public et à
la majorité absolue des membres les composant...").
---- pas de sanction politique non
plus du fait de l'irresponsabilité politique du Président
(sauf dans le cas où le Président "sortant" viendrait à
se représenter). On peut parler cependant de sanction indirecte
quand le Président est désavoué lors d'une élection
législative (qui conduit à l'apparition au Parlement d'une
majorité qui ne correspond pas avec la majorité présidentielle).
- l'autre politique qui tient au fait que les principales forces politiques du pays qui ont été au pouvoir ont non seulement accepté progressivement la logique parlementaire orléaniste qui découle de notre Constitution mais surtout ils ont admis sa radicalisation. Un consensus politique s'est formé réunissant les principaux partis à droite et à gauche en faveur de l'idée d'un président fort, véritable chef de L'Exécutif (dérive vers le présidentialisme) et non plus ou pas seulement arbitre. Dès lors, les différents Présidents de la République qui se sont succédés depuis 1958 ont pu continuer à interpréter et appliquer la Constitution dans un sens qui leur était favorable (ou même à fausser son esprit) sans rencontrer de véritable opposition politique.
- Dans les périodes dites « exceptionnelles » mais qui tendent à ne plus l'être, le Premier ministre et son gouvernement se renforcent, retrouvant presque la plénitude de leurs pouvoirs constitutionnels. De nouveaux usages politiques issus d'un nouveau rapport de forces conduisent à un affaiblissement du chef de l'Etat.
a) les périodes normales
Ces périodes se caractérisent
par les conditions politiques suivantes :
- accord politique entre le président
et la majorité parlementaire
- discipline de vote des députés
en faveur du Premier ministre, chef de la majorité parlementaire
par délégation du Président de la République.
- allégeance idéologique
et personnelle du Premier ministre envers le Président de
la R.
Si ces conditions sont réunies
apparaît une pratique constitutionnelle présidentialiste qui
provoque une tendance à la confusion des pouvoirs au profit du Chef
de l'État. Cette confusion des pouvoirs se faisant surtout au détriment
du Premier ministre et du Gouvernement.
1 Que devient exactement le rôle
du Chef de l'État?
Le Président de la République
s'évade de son rôle d'arbitre tel qu'il est prévu à
l'art. 5. Il devient le véritable chef de l'Exécutif, celui
qui définit le programme gouvernemental et peut prendre en charge
certaines tâches gouvernementales :
- dans le premier cas, le Président
à la place du Gouvernement et de son chef “détermine et conduit
la politique de la Nation” et “dirige l'action du Gouvernement” ; ce qui
est bien sûr un détournement de sens des articles 2O et 21.
- dans le second cas, le Président
use de ce que J. Gicquel a appelé un “pouvoir d'évocation”
: il s'autorise à gérer lui-même certains dossiers,
problèmes qui peuvent concerner la politique intérieure ou
extérieure. Le critère est souvent la gravité ou l'actualité.
(ex: la question du terrorisme).
La conséquence la plus
importante de cet interventionnisme présidentiel est que le Président
n'est plus un “pouvoir” neutre ; il devient un pouvoir engagé notamment
dans certaines circonstances. Par exemple, le Président cherchera
à entrer dans le jeu politique particulièrement au moment
des élections législatives. Il prendra partie en faveur de
telle ou telle alliance partisane (V. GISCARD D'ESTAING en 1978, F. MITTERRAND
en 1986).
Ce renforcement de la présidence
de la République n'est possible qu'en raison :
- du poids politique du Président
ou de sa légitimité renforcée qui lui permet de faire
admettre des interprétations contestables de la Constitution. L'exemple
le plus connu étant le cas de l'article 11 utilisé à
des fins de révision. Certains observateurs estiment que cet article
a été violé en 1962 et 1969. On peut à la rigueur
justifier l'interprétation du Général de Gaulle par
le raisonnement suivant : si on veut en effet procéder à
un référendum portant sur l'organisation de certains pouvoirs
publics (Président de la République, Sénat), on est
conduit inévitablement à modifier indirectement la Constitution
car l'organisation de ces pouvoirs est prévue par la Constitution...
- de la perte acceptée
par le Gouvernement de son :
------- pouvoir d'initiative (dans
le cadre des pouvoirs propres)
------- pouvoir de décision
(dans le cadre des pouvoirs partagés)
2 Que devient le rôle du
Gouvernement?
------- pouvoir d'initiative:
Certains pouvoirs propres du président
de la République prévus à l'article 19 ne peuvent
être exercés que si le Gouvernement ou le Premier ministre
en font la proposition. La pratique présidentialiste se traduit
par le fait que c'est le Président qui propose au Gouvernement de
lui proposer l'exercice de tel ou tel pouvoir. Sont concernés notamment
les articles 8-1, 11 qui ne sont pas violés mais détournés
de leur sens ou de leur but [idée de transgression] :
- l'art. 8 al.1: la démission
du Premier ministre ne peut être proposée selon l'art. 8 que
par lui-même. C'est toujours le cas en pratique mais cela n'exclut
pas que les chefs de gouvernement ont été remerciés
par le Chef de l'État. Le président propose au Premier ministre
de lui remettre sa lettre de démission. On a là un usage
politique, une pratique qui n'aboutit pas à une violation de la
Constitution mais transforme un pouvoir essentiel du Premier ministre en
simple pouvoir nominal. La lettre de l'article 8.1 est respectée
puisque qu'il y a quand même proposition du Premier ministre.
Exemples :
- sous de Gaulle, M. Debré
en avril 1962, G. Pompidou en juillet 1968
- sous Pompidou, J. Chaban Delmas
en juillet 1972
- sous VGE, J. Chirac est parti de
lui-même en 1976 mais aurait été certainement renvoyé.
- sous M. Mitterrand, M. Rocard en
1991 et E. Cresson en 1992.
Le consentement des Premiers ministres
qui aurait pu être refusé a toujours été donné,
parfois de mauvaise grâce...
- l'art. 11: d'après cet article,
le Gouvernement propose au Président de la République la
tenue d'un référendum ordinaire. Il se trouve que les 7 référendums
qui ont eu lieu (les derniers sur la Nouvelle Calédonie et le traité
de Maastricht) ont été proposés en fait par le Chef
de l'État. Il est vrai que là encore, on ne peut parler de
violation de la Constitution puisque le texte n'interdit pas que le président
propose au Gouvernement de lui proposer un référendum. On
dira simplement qu'il existe un usage politique selon lequel en période
majoritaire, le gouvernement suit l'avis du président quant
au choix du moment et du contenu du référendum.
------ pouvoir de décision
:
On sait que le Président dispose
de pouvoirs partagés ; ces pouvoirs requièrent une assistance
juridique du Gouvernement sous la forme du contreseing. Cette assistance
juridique se traduit normalement au plan politique par un pouvoir de décision
gouvernemental à tel point que sous les précédents
régimes, le Président n'exerçait plus ces pouvoirs
que nominalement.
Sous la Vème République,
en période normale, si le contreseing associe toujours le Gouvernement
à la décision du président, la volonté de ce
dernier pèse certainement d'un poids très considérable
et ses pouvoirs demeurent. Il n'y a plus de transfert au profit du Gouvernement.
Le contreseing devient un "dû" manifestant l'allégeance du
Premier ministre ou des autres membres du Gouvernement. On a donc une pratique
inverse de celle des précédents régimes ; le partage
profitant cette fois-ci au chef de l'Etat...
Les articles concernés sont
les suivants :
- art. 8 al2: d'après cet
article, les ministres sont nommés et révoqués par
le président avec l'accord du Premier ministre ; ce qui se traduit
par un contreseing apposé sur le décret présidentiel.
En pratique, le choix des ministres est avant tout présidentiel,
tandis que les ministres s'en vont sans avoir été désavoués
par le Premier ministre. Les ministres sont révoqués en fait
parce qu'ils ont manifesté un désaccord avec le Président.
On peut citer par exemple :
1960: J. Soustelle
1974: J.J. Servan-Schreiber
1982: JP. Cot
1985: A. Savary et M. Rocard
Remarquons qu'il n'est pas anormal
que le Président ait un droit de regard sur l'entrée et le
départ des ministres du gouvernement ; mais il est peut être
abusif (même si ce n'est pas contraire à la lettre de l'article
8) qu'il soit le véritable décideur en la matière.
- article 13 al.1: les décrets
délibérés en Conseil des ministres.
Selon le texte constitutionnel, les
décrets sont pris sur l'initiative du Gouvernement après
avoir été discutés en réunion interministérielle.
Le Chef de l'État doit signer les mesures qui lui sont proposées.
En pratique, le Président de la République intervient dans
l'élaboration de certains règlements qu'il pourra même
refuser de signer.
- articles 15 et 21:
Si le Chef de l'État est le
Chef des armées, pour autant le Premier ministre et le ministre
de la Défense peuvent selon les articles 15 et 21 prendre part aux
décisions militaires. En pratique, le Président décide
seul des interventions armées sur les théâtres extérieurs
comme de l'utilisation de l'arme nucléaire. La gestion des conflits
à la fois sur un plan opérationnel (et médiatique)
lui appartient seul.
Le Premier ministre et le ministre
de la défense en sont réduits à un rôle d'exécutants,
confinés à l'intendance. (Cf. Valéry Giscard d'Estaing
qui a seul décidé l'intervention française au Tchad).
- articles 14 et 52 :
La conduite de la diplomatie est
devenue en pratique une compétence presque exclusive du Chef de
l'État. La personnalisation des relations internationales (qui se
traduit par la multiplication des "sommets", le rôle décroissant
des ambassades et consulats...) a conforté le développement
du présidentialisme français.
Cette interprétation extensive
des pouvoirs présidentiels en matière de Défense et
de Diplomatie a pu faire parler de "domaine réservé" pour
le Président ; expression utilisée pour la première
fois par M. Chaban-Delmas en 1958 lors du congrès du parti UNR à
Bordeaux. Expression exagérée bien sûr car elle semble
occulter la nécessaire collaboration du Gouvernement. On ne peut
dire que le Président décide seul dans ce domaine. On devrait
dire qu'il décide sans le Premier ministre dans une relation directe
avec le responsable gouvernemental, ministre des Affaires étrangères
ou de la Défense. Sait-on que seuls l'Elysée et le Quai d'Orsay
sont destinataires des dépêches diplomatiques ? [G. Carcassonne,
Pouvoirs n°68, 1994].
b) les périodes exceptionnelles
dite de "cohabitation" (le président et le Gouvernement sont de
tendance politique différente)
Les périodes de cohabitation
(1986-1988 et 1993-1995) se sont caractérisées par les conditions
politiques suivantes:
1 désaccord politique entre
le Président et la majorité parlementaire
2 discipline de vote des députés
en faveur du Premier ministre, chef de la majorité Parlementaire
sans délégation du Chef de l'État. Ce dernier ne bénéficie
donc plus de l'appui (indirect) de l'Assemblée Nationale.
3 absence d'allégeance idéologique
et personnelle du Premier ministre vis-à-vis du Président
de la République.
Ces conditions ont eu pour conséquence
une pratique constitutionnelle moniste en grande partie plus conforme
à la lettre et surtout à l'esprit de la Constitution.
En grande partie seulement car les cohabitations de 1986-1988, 1993-95
se sont caractérisées aussi par deux traits qui empêchent
de parler d'interprétation stricte de la Constitution ou de "renaissance"
de la Constitution.
- maintien du présidentialisme
en matière de politique extérieure.
Le Chef de l'État a en effet
gardé la haute main sur la défense et la diplomatie. Par
exemple, le traitement des crises en 86 (Liban, Tchad... ) a relevé
de la responsabilité du Chef de l'État tandis que ce dernier
a fait prévaloir ses choix lors de la discussion de la loi de programmation
militaire de 1986. Contre l'opinion du Gouvernement et de la majorité
parlementaire, le Président Mitterrand a par exemple maintenu le
gel des essais nucléaires français. Dans le domaine diplomatique,
il a maintenu sa prééminence en dépit de certaines
divergences avec le Premier ministre de l'époque.
-apparition en 1986-88 d'une faculté
d'empêcher présidentielle dont la constitutionnalité
est douteuse. Cette faculté s'est manifestée par l'utilisation
de différents vetos (jusque là peu utilisés par les
précédents Présidents de la Républiques mais
revendiqués par certains d'entre eux comme le G. de Gaulle).
---- veto concernant les ordonnances
; le Président a refusé ainsi de signer 3 ordonnances
(art13 al.1). Le Président Mitterrand a estimé qu'il disposait
d'un pouvoir discrétionnaire l'autorisant à refuser de signer
une ordonnance. Au nom de sa "propre conscience", il a ainsi refusé
3 projets d'ordonnances (concernant la privatisation d'entreprises 13 juillet
1986, le découpage de circonscriptions électorales 2 octobre
1986 et l'aménagement du temps de travail 17 décembre 1986).
Le problème est qu'à
partir du moment où les ordonnances ne concernent pas le domaine
de l'article 5 (et donc la défense de la Constitution), on ne voit
pas comment le Président peut se donner un droit de veto qui n'est
pas explicitement prévu par l'article 13 al.2. et contredit l'idée
même de pouvoirs partagés.
---- veto concernant la tenue d'une
session extraordinaire (art 30).
Au moyen de ces vetos non prévus
explicitement par la Constitution, le Président a pu jouer un rôle
négatif ou réactif principalement dans le domaine de la politique
intérieure.
En conclusion, on peut dire que le fonctionnement
de l'Exécutif sous la Vème n'a jusqu'à présent pas
correspondu à l'esprit de la Constitution (ou encore aux intentions des
constituants). La pratique a révélé l'existence de certains
usages politiques ou conventions de la Constitution qui a permis l'instauration
d'un régime à tendance présidentialiste à éclipse.
Si l'on fait un résumé rapide :
------ D'un côté la Constitution
de 1958 (corrigée en 1962) a organisé un Exécutif orléaniste
qui donne au Président un rôle original d'arbitre, garant de la
séparation des pouvoirs et du respect de cette même Constitution.
Pour cela, elle l'a doté d'une légitimité forte et de compétences
essentielles qui sont les pouvoirs propres (art19). Le Premier ministre, de
son côté s'est vu donné enfin les moyens de se comporter
en Chef du Gouvernement fort pouvant s'appuyer sur le Chef de l'État.
----- D'un autre côté, la pratique
politique a inventé un tout autre scénario :
- en période normale, on a vu le Président
sortir de son rôle constitutionnel d'arbitre pour devenir le véritable
Chef de l'Exécutif. Cette évolution n'a été possible
que parce que le Premier ministre a laissé le Président interpréter
en sa faveur les pouvoirs partagés. On peut parler d'une pratique présidentialiste
(ou encore de "dérive monarchique") qui a commencé dès
les débuts de la Vème avec le général de Gaulle.
- en période de cohabitation, cette
pratique cesse sauf dans le domaine extérieur. Le Président affaibli
perd dans les autres domaines sa capacité d'initiative et de direction
au profit du Premier ministre ; ce dernier retrouve enfin l'usage de ses prérogatives
constitutionnelles qui font de lui un Premier ministre à l'anglaise.
Miraculeusement, il peut alors jouir des pouvoirs d'un Premier ministre classique
d'un régime parlementaire moniste. Une seule différence persiste
; c'est qu'il doit compter avec la capacité de résistance du Chef
de l'État. On aboutit en conséquence parfois à une situation
de conflit au sein de l'Exécutif en contraste avec l'harmonie voulue
par la Constitution et la sujétion imposée par la pratique présidentialiste.