COURS DE DROIT CONSTITUTIONNEL GÉNÉRAL

 

Cours écrit par O. CAMY
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Plan détaillé du cours

Sommaire du cours sur la Ve République




La pratique constitutionnelle

 

avertissement : la pratique constitutionnelle n'est considérée ici en aucun cas comme créatrice de droit ou comme fait coutumier. Elle est seulement la mise en application (quelquefois contestable) de la Constitution.
 

C) L'EXECUTIF ET L'APPLICATION DE LA CONSTITUTION

On ne saurait comprendre la réalité du fonctionnement de l'Exécutif sous la Vème République en s'en tenant à  une approche textuelle. Cette approche n'est pas suffisante pour une raison très simple : c'est que les organes de l'Exécutif, (essentiellement le Président) ont interprété, appliqué à leur manière la Constitution.
En conséquence, des pouvoirs prévus par la Constitution n'ont pas été utilisés et sont devenus nominaux. D'autres ont fait l'objet au contraire d'interprétations extensives, voire contestables [au point que certains commentateurs ont pu parler de violations ou defaussements de la Constitution  notamment en 1962 lorsque le G. de Gaulle a utilisé la procédure de l'article 11 pour réviser la Constitution].
Il faut  ajouter que l'application de la Constitution a varié considérablement durant la Ve République. Cela en fonction de divers facteurs politiques (la personnalité des acteurs, l'idéologie dominante et surtout la concordance ou non entre majorité présidentielle et parlementaire). L'évolution la plus spectaculaire a eu lieu avec la première cohabitation de 1986 à 1988. Il convient donc de distinguer entre :
a) les périodes "normales" (le président et le Gouvernement sont de la même tendance politique)
b) les périodes exceptionnelles dite de "cohabitation" (le président et le Gouvernement sont de tendance politique différente).

Selon les périodes est apparue une pratique différente qui se traduit notamment par l'existence d'usages politiques [ou de conventions de la Constitution selon la terminologie anglo saxonne] différents. Ces usages qui ne sont pas sanctionnés par le Conseil Constitutionnel et ne lient pas le Président et le Gouvernement  rendent compte de la manière habituelle d'appliquer et d'interpréter la Constitution par l'Exécutif, cela parfois au risque de la transgression. C'est le cas lorsque les acteurs respectent la lettre de la Constitution mais pas son esprit... Pour autant les actes qui appliquent ces conventions restent des actes de droit. On ne peut  pas parler de violation de la Constitution.

Dans les périodes « normales », la pratique révèle un renforcement du chef de l'Etat au détriment du Premier ministre et de son gouvernement. Certains pouvoirs présidentiels font l'objet d'interprétations extensives ;  par contre certains des pouvoirs du gouvernement deviennent  presque nominaux. La conséquence ultime de ce phénomène,  c'est, comme l'admettent la plupart des observateurs, une dérive "présidentialiste" du régime. L'application de la Constitution se fait dans un sens favorable à l'Exécutif, particulièrement au chef de l'Etat au risque de mettre en péril l'équilibre des pouvoirs qui était recherché par le Constituant.

Ce phénomène a 2 causes principales :
- l'une juridique qui est double :
*la première tient au caractère souvent imprécis, lacunaire de certaines dispositions de la Constitution (dont beaucoup de commentateurs ont dit combien elle est mal rédigée) qui peut faciliter l'apparition d'interprétations douteuses, toujours favorables au chef de l'Etat.
*la seconde tient au fait que la Constitution n'a pas prévu de sanction au cas où elle serait mal utilisée :
----pas de sanction juridictionnelle opérationnelle : ainsi, le Conseil constitutionnel n'est pas compétent pour contrôler la constitutionnalité des actes de l'Exécutif et notamment du Président de la République. Il n'y a donc aucun sanction juridictionnelle si le Président ne respecte pas la Constitution (sauf la procédure de la Haute Cour de Justice qui est très lourde à mettre en œuvre: selon l'alinéa I, art. 68, "Il ne peut être mis en accusation que par les assemblées statuant par un vote identique au scrutin  public  et à la majorité absolue des membres les composant...").
---- pas de sanction politique non plus du fait de l'irresponsabilité politique du Président (sauf dans le cas où le Président "sortant" viendrait à se représenter). On peut parler cependant de sanction indirecte quand le Président est désavoué lors d'une élection législative (qui conduit à l'apparition au Parlement d'une majorité qui ne correspond pas avec la majorité présidentielle).

- l'autre politique qui tient au fait que les principales forces politiques du pays qui ont été au pouvoir ont non seulement accepté progressivement la logique parlementaire orléaniste  qui découle de notre Constitution mais surtout ils ont admis sa radicalisation. Un consensus politique s'est formé réunissant les principaux partis à droite et à gauche en faveur de l'idée d'un président fort, véritable chef de L'Exécutif (dérive vers le présidentialisme) et non plus ou pas seulement arbitre. Dès lors, les différents Présidents de la République qui se sont succédés depuis 1958 ont pu continuer à interpréter et appliquer la Constitution dans un sens qui leur était favorable  (ou même à fausser son esprit) sans rencontrer de véritable opposition politique.

- Dans les périodes dites « exceptionnelles » mais qui tendent à ne plus l'être, le Premier ministre et son gouvernement se renforcent, retrouvant presque la plénitude de leurs pouvoirs constitutionnels. De nouveaux usages politiques issus d'un nouveau rapport de forces conduisent à un affaiblissement du chef de l'Etat.

a) les périodes normales
Ces périodes se caractérisent par les conditions politiques suivantes :
- accord politique entre le président et la majorité parlementaire
- discipline de vote des députés en faveur du Premier ministre, chef de la majorité parlementaire par délégation du Président de la République.
- allégeance idéologique et personnelle du Premier ministre envers le Président  de la R.
Si ces conditions sont réunies apparaît une pratique constitutionnelle présidentialiste qui provoque une tendance à la confusion des pouvoirs au profit du Chef de l'État. Cette confusion des pouvoirs se faisant surtout au détriment du Premier ministre et du Gouvernement.

1 Que devient exactement le rôle du Chef de l'État?
Le Président de la République s'évade de son rôle d'arbitre tel qu'il est prévu à l'art. 5. Il devient le véritable chef de l'Exécutif, celui qui définit le programme gouvernemental et peut prendre en charge certaines tâches gouvernementales :
- dans le premier cas, le Président à la place du Gouvernement et de son chef “détermine et conduit la politique de la Nation” et “dirige l'action du Gouvernement” ; ce qui est bien sûr un détournement de sens des articles 2O et 21.
- dans le second cas, le Président use de ce que J. Gicquel a appelé un “pouvoir d'évocation” : il s'autorise à gérer lui-même certains dossiers, problèmes qui peuvent concerner la politique intérieure ou extérieure. Le critère est souvent la gravité ou l'actualité. (ex: la question du terrorisme).
 La conséquence la plus importante de cet interventionnisme présidentiel est que le Président n'est plus un “pouvoir” neutre ; il devient un pouvoir engagé notamment dans certaines circonstances. Par exemple, le Président cherchera à entrer dans le jeu politique particulièrement au moment des élections législatives. Il prendra partie en faveur de telle ou telle alliance partisane (V. GISCARD D'ESTAING en 1978, F. MITTERRAND en 1986).

Ce renforcement de la présidence de la République n'est possible qu'en raison :
- du poids politique du Président ou de sa légitimité renforcée qui lui permet de faire admettre des interprétations contestables de la Constitution. L'exemple le plus connu étant le cas de l'article 11 utilisé à des fins de révision. Certains observateurs estiment que cet article a été violé en 1962 et 1969. On peut à la rigueur justifier l'interprétation du Général de Gaulle par le raisonnement suivant : si on veut en effet procéder à un référendum portant sur l'organisation de certains pouvoirs publics (Président de la République, Sénat), on est conduit inévitablement à modifier indirectement la Constitution car l'organisation de ces pouvoirs est prévue par la Constitution...

 - de la perte acceptée par le Gouvernement de son :
------- pouvoir d'initiative (dans le cadre des pouvoirs propres)
------- pouvoir de décision (dans le cadre des pouvoirs partagés)

2 Que devient le rôle du Gouvernement?
------- pouvoir d'initiative:
Certains pouvoirs propres du président de la République prévus à l'article 19 ne peuvent être exercés que si le Gouvernement ou le Premier ministre en font la proposition. La pratique présidentialiste se traduit par le fait que c'est le Président qui propose au Gouvernement de lui proposer l'exercice de tel ou tel pouvoir. Sont concernés notamment les articles 8-1, 11 qui ne sont pas violés mais détournés de leur sens ou de leur but [idée de transgression] :
- l'art. 8 al.1: la démission du Premier ministre ne peut être proposée selon l'art. 8 que par lui-même. C'est toujours le cas en pratique mais cela n'exclut pas que  les chefs de gouvernement ont été remerciés par le Chef de l'État. Le président propose au Premier ministre de lui remettre sa lettre de démission. On a là un usage politique, une pratique qui n'aboutit pas à une violation de la Constitution mais transforme un pouvoir essentiel du Premier ministre en simple pouvoir nominal. La lettre de l'article 8.1 est respectée puisque qu'il y a quand  même proposition du Premier ministre.
Exemples :
- sous de Gaulle, M. Debré en avril 1962, G. Pompidou en juillet 1968
- sous Pompidou, J. Chaban Delmas en juillet 1972
- sous VGE, J. Chirac est parti de lui-même en 1976 mais aurait été certainement renvoyé.
- sous M. Mitterrand, M. Rocard en 1991 et E. Cresson en 1992.
Le consentement des Premiers ministres qui aurait pu être refusé a toujours été donné, parfois de mauvaise grâce...
- l'art. 11: d'après cet article, le Gouvernement propose au Président de la République la tenue d'un référendum ordinaire. Il se trouve que les 7 référendums qui ont eu lieu (les derniers sur la Nouvelle Calédonie et le traité de Maastricht) ont été proposés en fait par le Chef de l'État. Il est vrai que là encore, on ne peut parler de violation de la Constitution puisque le texte n'interdit pas que le président propose au Gouvernement de lui proposer un référendum. On dira simplement qu'il existe un usage politique selon lequel en période majoritaire, le gouvernement suit l'avis du président quant  au choix du moment et du contenu du référendum.

------ pouvoir de décision :
On sait que le Président dispose de pouvoirs partagés ; ces pouvoirs requièrent une assistance juridique du Gouvernement sous la forme du contreseing. Cette assistance juridique se traduit normalement au plan politique par un pouvoir de décision gouvernemental à tel point que sous les précédents régimes, le Président n'exerçait plus ces pouvoirs que nominalement.
Sous la Vème République, en période normale, si le contreseing associe toujours le Gouvernement à la décision du président, la volonté de ce dernier pèse certainement d'un poids très considérable et ses pouvoirs demeurent. Il n'y a plus de transfert au profit du Gouvernement. Le contreseing devient un "dû" manifestant l'allégeance du Premier ministre ou des autres membres du Gouvernement. On a donc une pratique inverse de celle des précédents régimes ; le partage  profitant cette fois-ci au chef de l'Etat...
Les articles concernés sont les suivants :
- art. 8 al2: d'après cet article, les ministres sont nommés et révoqués par le président avec l'accord du Premier ministre ; ce qui se traduit par un contreseing apposé sur le décret présidentiel. En pratique, le choix des ministres est avant tout présidentiel, tandis que les ministres s'en vont sans avoir été désavoués par le Premier ministre. Les ministres sont révoqués en fait parce qu'ils ont manifesté un désaccord avec le Président. On peut citer par exemple :
1960: J. Soustelle
1974: J.J. Servan-Schreiber
1982: JP. Cot
1985: A. Savary et M. Rocard
Remarquons qu'il n'est pas anormal que le Président ait un droit de regard sur l'entrée et le départ des ministres du gouvernement ; mais il est peut être abusif (même si ce n'est pas contraire à la lettre de l'article 8) qu'il soit le véritable décideur en la matière.
- article 13 al.1: les décrets délibérés en Conseil des ministres.
Selon le texte constitutionnel, les décrets sont pris sur l'initiative du Gouvernement après avoir été discutés en réunion interministérielle. Le Chef de l'État doit signer les mesures qui lui sont proposées. En pratique, le Président de la République intervient dans l'élaboration de certains règlements qu'il pourra même refuser de signer.
- articles 15 et 21:
Si le Chef de l'État est le Chef des armées, pour autant le Premier ministre et le ministre de la Défense peuvent selon les articles 15 et 21 prendre part aux décisions militaires. En pratique, le Président décide seul des interventions armées sur les théâtres extérieurs comme de l'utilisation de l'arme nucléaire. La gestion des conflits à la fois sur un plan opérationnel (et médiatique) lui appartient seul.
Le Premier ministre et le ministre de la défense en sont réduits à un rôle d'exécutants, confinés à l'intendance. (Cf. Valéry Giscard d'Estaing qui a seul décidé l'intervention française au Tchad).
- articles 14 et 52 :
La conduite de la diplomatie est devenue en pratique une compétence presque exclusive du Chef de l'État. La personnalisation des relations internationales (qui se traduit par la multiplication des "sommets", le rôle décroissant des ambassades et consulats...) a conforté le développement du présidentialisme français.
Cette interprétation extensive des pouvoirs présidentiels en matière de Défense et de Diplomatie a pu faire parler de "domaine réservé" pour le Président ; expression utilisée pour la première fois par M. Chaban-Delmas en 1958 lors du congrès du parti UNR à Bordeaux. Expression exagérée bien sûr car elle semble occulter la nécessaire collaboration du Gouvernement. On ne peut dire que le Président décide seul dans ce domaine. On devrait dire qu'il décide sans le Premier ministre dans une relation directe avec le responsable gouvernemental, ministre des Affaires étrangères ou de la Défense. Sait-on que seuls l'Elysée et le Quai d'Orsay sont destinataires des dépêches diplomatiques ? [G. Carcassonne, Pouvoirs n°68, 1994].

b) les périodes exceptionnelles dite de "cohabitation" (le président et le Gouvernement sont de tendance politique différente)
Les périodes de cohabitation (1986-1988 et 1993-1995) se sont caractérisées par les conditions politiques suivantes:
1 désaccord politique entre le Président et la majorité parlementaire
2 discipline de vote des députés en faveur du Premier ministre, chef de la majorité Parlementaire sans délégation du Chef de l'État. Ce dernier ne bénéficie donc plus de l'appui (indirect) de l'Assemblée Nationale.
3 absence d'allégeance idéologique et personnelle du Premier ministre vis-à-vis du Président de la République.
Ces conditions ont eu pour conséquence une pratique constitutionnelle moniste  en grande partie plus conforme à la lettre et surtout à l'esprit de la Constitution.  En grande partie seulement car les cohabitations de 1986-1988, 1993-95 se sont caractérisées aussi par deux traits qui empêchent de parler d'interprétation stricte de la Constitution ou de "renaissance" de la Constitution.

- maintien du présidentialisme en matière de politique extérieure.
Le Chef de l'État a en effet gardé la haute main sur la défense et la diplomatie. Par exemple, le traitement des crises en 86 (Liban, Tchad... ) a relevé de la responsabilité du Chef de l'État tandis que ce dernier a fait prévaloir ses choix lors de la discussion de la loi de programmation militaire de 1986. Contre l'opinion du Gouvernement et de la majorité parlementaire, le Président Mitterrand a par exemple maintenu le gel des essais nucléaires français. Dans le domaine diplomatique, il a maintenu sa prééminence en dépit de certaines divergences avec le Premier ministre de l'époque.
-apparition en 1986-88 d'une faculté d'empêcher présidentielle dont la constitutionnalité est douteuse. Cette faculté s'est manifestée par l'utilisation de différents vetos (jusque là peu utilisés par les précédents Présidents de la Républiques mais revendiqués par certains d'entre eux comme le G. de Gaulle).
---- veto concernant les ordonnances ; le Président a refusé ainsi de signer 3  ordonnances (art13 al.1). Le Président Mitterrand a estimé qu'il disposait d'un pouvoir discrétionnaire l'autorisant à refuser de signer une ordonnance. Au nom de sa "propre conscience", il a ainsi refusé 3 projets d'ordonnances (concernant la privatisation d'entreprises 13 juillet 1986, le découpage de circonscriptions électorales 2 octobre 1986 et l'aménagement du temps de travail 17 décembre 1986).
Le problème est qu'à partir du moment où les ordonnances ne concernent pas le domaine de l'article 5 (et donc la défense de la Constitution), on ne voit pas comment le Président peut se donner un droit de veto qui n'est pas explicitement prévu par l'article 13 al.2. et contredit l'idée même de pouvoirs partagés.
---- veto concernant la tenue d'une session extraordinaire (art 30).
Au moyen de ces vetos non prévus explicitement par la Constitution, le Président a pu jouer un rôle négatif ou réactif principalement dans le domaine de la politique intérieure.

En conclusion, on peut dire que le fonctionnement de l'Exécutif sous la Vème n'a jusqu'à présent pas correspondu à l'esprit de la Constitution (ou encore aux intentions des constituants). La pratique a révélé l'existence de certains usages politiques ou conventions de la Constitution qui a permis l'instauration d'un régime à tendance présidentialiste à éclipse.   Si l'on fait un résumé rapide :
------ D'un côté la Constitution de 1958 (corrigée en 1962) a organisé un Exécutif orléaniste qui donne au Président un rôle original d'arbitre, garant de la séparation des pouvoirs et du respect de cette même Constitution. Pour cela, elle l'a doté d'une légitimité forte et de compétences essentielles qui sont les pouvoirs propres (art19). Le Premier ministre, de son côté s'est vu donné enfin les moyens de se comporter en Chef du Gouvernement fort pouvant s'appuyer sur le Chef de l'État.
----- D'un autre côté, la pratique politique a inventé un tout autre scénario :
- en période normale, on a vu le Président sortir de son rôle constitutionnel d'arbitre pour devenir le véritable Chef de l'Exécutif. Cette évolution n'a été possible que parce que le Premier ministre a laissé le Président interpréter en sa faveur les pouvoirs partagés. On peut parler d'une pratique présidentialiste (ou encore de "dérive monarchique") qui a commencé dès les débuts de la Vème avec le général de Gaulle.
- en période de cohabitation, cette pratique cesse sauf dans le domaine extérieur. Le Président affaibli perd dans les autres domaines sa capacité d'initiative et de direction au profit du Premier ministre ; ce dernier retrouve enfin l'usage de ses prérogatives constitutionnelles  qui font de lui un Premier ministre à l'anglaise. Miraculeusement, il peut alors jouir des pouvoirs d'un Premier ministre classique d'un régime parlementaire moniste. Une seule différence persiste ; c'est qu'il doit compter avec la capacité de résistance du Chef de l'État. On aboutit en conséquence parfois à une situation de conflit au sein de l'Exécutif en contraste avec l'harmonie voulue par la Constitution et la sujétion imposée par la pratique présidentialiste.