COURS DE DROIT CONSTITUTIONNEL GÉNÉRAL

 

Cours écrit par O. CAMY
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itre I. Présentation critique du droit constitutionnel occidental classique




La coopération interétatique

La coopération internationale entre les Etats se traduit par la mise en place d’organismes destinés à gérer certains domaines d’action communs. Le statut de ces organismes résulte d’un traité et le droit produit par ces organismes est distinct du droit interne des Etats. En conséquences, les souverainetés nationales sont préservées et aucun Etat nouveau n’est créé au-dessus des Etats. On parle alors de confédérations d’Etats. Cependant, comme dans le cas de l’Union européenne, la coopération interétatique est si poussée dans certains domaines (économiques, monétaires) qu’on aboutit à un système mixte en partie fédéral et confédéral.


1. La confédération

2. Le cas de l'Union européenne

1. La confédération
La confédération se présente comme l'association d'États unitaires ou fédérés qui acceptent de gérer ensemble certaines compétences grâce à des organes communs. Ils forment une alliance dans un but de coopération dans des domaines plus ou moins fondamentaux (économie, militaire...). En aucun cas, le ou les organes communs ne constituent un autre État ni du point de vue interne (pour les individus membres des États confédérés), ni point de vue externe (pour les autres États sur la scène internationale).
1) origine
Les confédérations modernes sont apparues au 18ème et 19ème siècles ; elles étaient fondées sur une identité ou solidarité nationale qui ne pouvait s'exprimer par la création d'un seul État (État unitaire/fédéral). Exemples :
- la confédération des États-Unis de l'Amérique du nord (1778-1787)
- la confédération germanique (1815/1886).
Ces confédérations, en tant que formes transitoires ont disparu assez vite lorsqu'elles ont pu déboucher sur la création d'un seul État. Ex : 1787 pour les États-Unis et 1871 Pour l'Allemagne.
Les confédérations modernes (celles du 20e siècle) sont fondées plutôt sur une solidarité d'intérêts (intérêts économiques, politiques...). Elles sont méconnues car en trop grand nombre, créées à l'occasion de la conclusion de nombreux traités internationaux. On peut citer parmi les plus célèbres le Commonwealth, dernier vestige de l'Empire colonial anglais, l'OTAN, la CEE (à laquelle a succédé l’UE en 1992)), etc. Parmi les plus récentes, la Sénégambie (1982) qui a disparu depuis, la CEI qui s'est substituée à la fédération de l'URSS et demain peut être l'alliance entre Bohème Moravie et Slovaquie, le Canada et le Québec...
2) caractéristiques
1. le lien de droit qui unit ces États et précise les compétences des organes communs confédéraux n'est pas une Constitution mais un traité. Cela manifeste bien que les États ont conservé leur pouvoir d’État et restent indépendants.
2. les organes communs sont composés de simples délégués des États qui n'ont donc aucun pouvoir de décision propre ; ils doivent constamment référer à leurs États respectifs. Leur vote lors de la prise de décision se fait à l'unanimité. Cela permet de ne pas passer outre l'avis d'un État qui détient en conséquence un droit de veto.
3. les décisions prises par les organes communs ne sont pas applicables directement sur les territoires des différends États confédérés. Elles doivent faire l'objet d'une autorisation ou d'une ratification interne sans lesquelles elles n'ont pas de valeur juridique dans l'ordre interne des États.
4. les différents États peuvent sortir facilement de l'alliance ou de l'association
Nota : le cas de la Suisse. La Suisse est bien une fédération même si le terme de confédération est utilisé dans sa nouvelle Constitution pour désigner le pouvoir central (ou fédéral).




 

2. Le cas de l'Union européenne

Sources : G. Isaac, Droit communautaire, Masson et B. Chantebout, Droit constitutionnel, Colin.


On peut s'interroger sur la nature de l'Union européenne, notamment depuis l’adoption du traité de Maastricht en 1992. Confédération ou fédération ? La réponse semble si difficile à donner que certains auteurs ont créé une catégorie sui generis pour l’Union européenne. Par exemple, P. Pactet utilise la notion d’« organisation supranationale ». On peut considérer que l’Union européenne est un système de coopération original, très poussé dont le fonctionnement dans certains domaines est proche de celui d’une fédération. Pour autant, l’Union européenne n’est pas un devenue un Etat ; elle peut toujours être assimilée à une confédération.


A. Historique
À l’origine, il a été question de créer une Europe fédérale sur le modèle américain (les « Etats-Unis d’Europe »). Mais cette voie s’est révélée sans issue. Le projet Briand, présenté le 7 septembre 1929 à l’Assemblée générale de la SDN, n’a pas connu de suite. Il en a été de même avec le « message aux Européens » qui avait conclu le congrès des mouvements fédéralistes les 8-10 mai 1948.
Le plan Shuman en tira les conséquences : il préfère une intégration plutôt économique que politique, de procéder par étapes en créant des solidarités de fait plutôt que d’un seul coup. Le postulat était qu’en procédant de manière pragmatique, on fabriquerait un engrenage qui aboutirait finalement à une solution fédérale. On suggéra de commencer par la mise en commun de ressources comme le charbon et l’acier (des ressources nécessaires pour faire la guerre ; leur mise en commun entre la France et l’Allemagne devait empêcher toute nouvelle guerre). L’acceptation de cette proposition par 5 Etats (Allemagne, Belgique, Italie, Luxembourg, Pays-Bas) fut formalisée par la signature du premier grand traité européen instituant le 18 avril 1951 la CECA.
On peut dire que cette idée a à la fois réussi et échoué :
- la réussite, c’est évidemment que l’intégration économique s’est effectivement produite et renforcée jusqu’à la création d’une monnaie européenne unique. Dans ce domaine, on peut parler d’un fonctionnement quasi fédéral de la Communauté européenne. Les étapes auront été les suivantes :
• La C.E.E.A. : la Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom) visant à promouvoir l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins pacifiques et le développement d’une industrie nucléaire. 25 mars 1957
• La C.E.E. : la Communauté économique européenne qui tente de créer un marché commun, c’est-à-dire un marché unique étendu aux territoires des 6 états signataires. Cela impliquait une union douanière (libre circulation interne des marchandises et tarif douanier commun), la libre circulation des facteurs de production et une protection de la libre concurrence. 25 mars 1957
• Le S.M.E. : le système monétaire européen de 1978.
Les 6 et 7 juillet, le sommet de Brême décide d'instaurer un système monétaire européen (SME). Il vise à établir en Europe une zone monétaire stable, moins sensible aux grandes variations de taux de change entre les monnaies européennes. Il se substitue au "serpent" monétaire, constitué en 1972.
• L’A.U.E. : l’Acte unique européen de 1986. Il relance la construction communautaire en prévoyant un marché intérieur commun vraiment intégré qui est assorti du principe de solidarité financière. Passage au vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil pour le rapprochement des législations. La coopération en matière de politique étrangère fait l’objet de dispositions conventionnelles et est étendue aux aspects économiques et politiques de la sécurité.
• Le traité de Maastrich de 1992 qui réforme le traité CEE de 1957. Le traité CEE (maintenant CE) est complété par des dispositions qui aménagent une Union économique et monétaire ; économique car est prévue une coordination des politiques économiques des Etats membres et le respect du principe d’une économie de marché ouverte // monétaire car sont fixés de manière irrévocable les taux de change entre monnaies européennes pour aboutir à l’instauration d’une monnaie unique.
• Le traité d’Amsterdam de 1997 tente de faciliter la coopération dans des domaines non communautarisés : Europe sociale, politique étrangère et sécurité commune. Une communautarisation des politiques d'asile, d'immigration et de libre circulation est prévue ainsi que l'intégration de l'acquis de Schengen dans l'Union européenne.

• Le traité de Nice de 2001 (entré en vigueur en 2003). Il prévoit une nouvelle répartition des sièges au Parlement européen, une nouvelle composition de la Commission et une nouvelle définition de la majorité qualifiée au Conseil. Les Etats membres les plus peuplés perdent à partir de 2005, la possibilité de proposer un deuxième commissaire.


- l’échec, c’est le fait que l’intégration économique n’a pas été relayée par une intégration politique notamment dans les domaines de la diplomatie, de la sécurité intérieure et extérieure. Dans ces domaines, il n’existe qu’une coopération institutionnalisée de type confédéral. Le traité de Maastricht a certes crée une entité nouvelle, l’Union européenne chargée d’harmoniser les politiques dans ces domaines mais cette entité n’a pas de personnalité juridique et notamment n’a pas de capacité d’engagement international. Cet échec s’explique par le fait que ne s’est pas constitué comme l’espéraient les fédéralistes, un Peuple de l’Union, une Nation européenne ou au moins une opinion publique européenne. On comprend alors pourquoi l’Europe a été incapable d’agir de façon unie notamment lorsque les conflits au sein de l’ex-Yougoslavie ont conduit à des génocides à répétition ou encore lorsqu’il s’est agi de prendre position sur l’intervention américaine en Irak. L’idée d’une souveraineté européenne capable de subsumer les souverainetés nationales reste une utopie.

 

B. Les structures de l’Union européenne.
Depuis l’entrée en vigueur du Traité de Maastricht le 1er novembre 1993, les organes de la Communauté européenne exercent une double activité :
- une activité notamment judiciaire, administrative et surtout législative en application des traités dans le domaine économique mais aussi depuis 1993 dans des domaines comme l’éducation, la santé publique, la culture, les transports… (il s’agit des matières dites « communautarisées »). On estime qu’à moyen terme les 4/5èmes du droit national des Etats membres auront pour base la réglementation européenne. Cette activité tend à être fédérale sans pour autant donner à l’Union européenne le statut d’un véritable Etat fédéral.
- une activité de coopération dans les domaines de la politique étrangère et de sécurité commune ou encore de la justice et des affaires intérieures. Cette activité est de type confédéral.


a. L’exécutif de l’Union européenne
3 éléments :
1. Le Conseil européen : c’est la réunion des chefs d’Etats et de gouvernement à laquelle participe également le président de la Commission. Il siège au moins deux fois par an. À l’origine, ce n’est ni une institution, ni un organe communautaire ; non prévu pas les traités fondateurs, il est né d’une simple initiative politique. Mais son existence a été consacrée par l’Acte unique de 1986. Le traité de Maastricht prévoit qu’il donne à l’Union « les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations politiques générales » sans pour autant prendre des actes juridiques. Il peut délibérer de sujets relevant de la compétence communautaire et de la coopération politique. Mais il peut agir aussi comme instance d’appel pour les dossiers qui lui sont renvoyés par les instances inférieures, spécialement le Conseil des ministres.
2. Le Conseil : véritable institution communautaire chargée des représenter les intérêts des Etats membres. Chaque Etat y délègue le ministre compétent avec des instructions formelles pour traiter du problème qui figure à l’ordre du jour de la réunion. La plupart des décisions sont prises à la majorité qualifiée dans les matières communautarisées (soit 62 voix sur 87). Chaque Etat y dispose d’un nombre de voix variable selon son importance. En application du traité de Nice, les grands Etats disposeront de 29 voix chacun, l’Espagne et la Pologne de 27 voix ; [Concernant ces deux pays, il y a eu blocage sur ce point lors de l’adoption de la Constitution européenne car ils n’ont pas voulu renoncer à ce nombre de voix]. Le Conseil détient le « pouvoir législatif » qu’il exerce sous forme de directives et de règlements. Les règlements s’appliquent directement aux particuliers sur le territoire de l’ensemble de la communauté. Les directives obligent seulement les Etats membres à prendre chacun les mesures nécessaires à leur mise en œuvre en ayant le choix de la forme et des moyens. Le Conseil a aussi le pouvoir « gouvernemental ». Ainsi, en matière de relations extérieures, c’est lui qui autorise l’ouverture de négociations, donne à la Commission ses mandats de négociation et conclut les accords. En matière budgétaire, c’est lui qui arrête le projet de budget.
3. La Commission : elle est censée représenter l’intérêt commun de l’Union européenne. Elle est composée de 20 membres nommés par les gouvernements des Etats pour 5 ans et renouvelables une fois. Actuellement, les grands Etats désignent chacun deux commissaires, et les petits chacun un. Le traité de Nice prévoit qu’à partir de 2005, les grands Etats n’auront plus qu’un seul commissaire, mais du fait des adhésions, le nombre total sera porté à 27. La procédure de nomination est la suivante : les Etats désignent après consultation du Parlement la personnalité appelée à devenir Président de la Commission. En coopération avec celui-ci, ils désignent ensuite les autres membres. Le collège qui en résulte est soumis à un vote d’approbation du Parlement européen et est ensuite nommé par les Etats. Chacun des commissaires est spécialisé dans un domaine mais les décisions sont prises collégialement. La Commission est responsable devant le Parlement mais non devant les Etats ni devant le Conseil. D’où une grande indépendance qui est renforcée par le fait que dans l’accomplissement de leurs tâches, les commissaires ne sollicitent d’instructions d’aucun gouvernement ou organisme. La Commission a un triple rôle : 1 veiller au respect des traités par les particuliers, les Etats ou autres institutions. Pour cela elle dispose notamment du pouvoir de poursuivre les infractions et d’appliquer elle-même des sanctions. Vis-à-vis des Etats, elle peut saisir la Cour de Justice pour faire constater des « manquements ». 2 mission générale d’initiative notamment dans l’exercice du pouvoir normatif attribué au Conseil. Les traités de Rome prévoient que « le Conseil ne décide que sur proposition de la Commission » ; le traité de Maastricht a ajouté que le Conseil ne peut amender une proposition de la Commission qu’en votant à l’unanimité (art. 189 A C.E) et donne aussi un droit d’initiative indirect au Parlement (art. 138 B, al. 2 C.E). Les propositions de la Commission sont l’expression d’une politique arrêtée par elle dans l’intérêt de l’ensemble de la Communauté. 3 mission d’exécution des traités et des actes du Conseil.


b. Le Parlement européen
Le Parlement crée en 1957 était composé de représentants des Parlements nationaux. Depuis 1979, il est élu au SU direct par les peuples des Etats membres. L’Acte unique de 1986 lui a conféré le titre de « Parlement européen ». Pour autant, ce Parlement souffre encore d’un grave « déficit démocratique » et de la faiblesse de ses attributions. Mal élu, peu connu des opinions publiques, il ne détient pas la réalité du pouvoir législatif.
1. composition : 626 sièges. La répartition des sièges par Etat tient compte du principe d’égalité comme du souci d’assurer une représentation significative aux plus petits pays. Les groupes parlementaires sont constitués en fonction d’affinités idéologiques et non de l’appartenance nationale des députés. Les élections dans chaque Etat sont marquées par un fort abstentionnisme et la prédominance de thèmes non européens. Les Etats membres n’ont pu se mettre d’accord sur une procédure électorale uniforme ; ils ont adopté un mode de scrutin en conformité avec leurs traditions électorales sauf la France qui a choisi le scrutin proportionnel dans un cadre national [La loi du 11 avril 2003 a cependant régionalisé l’élection].
2. statut des députés : ils sont élus pour 5 ans et ont un mandat représentatif. Ils bénéficient de l’irresponsabilité (pas de poursuites pour les opinions et les votes émis dans l’exercice de leurs fonctions) et de l’inviolabilité (soit des immunités reconnues aux membres du Parlement de leurs pays).
3. attributions :
- contrôle politique : possibilité notamment de poser des questions, de disposer d’un droit de pétition et d’enquête ; enfin le Parlement peut contraindre la Commission à démissionner par le vote d’une motion de censure.
- pouvoir budgétaire
- rôle législatif : • le Parlement est consulté obligatoirement : le Conseil ne peut décider sans que le Parlement ait au préalable donné un avis sur la proposition de la Commission. • le Parlement peut utiliser un veto suspensif voté à la majorité absolue de ses membres qui oblige en pratique le Conseil et la Commission à prendre ses amendements en considération (pouvoir de « codécision »).

c. La Cour de Justice
La Cour de Justice de la Communauté est composée de 15 juges, assistés de 8 avocats généraux ; tous sont nommés pour 6 ans d’un commun accord par les gouvernements (Art. 167 CE). Ils sont renouvelables par moitié toutes les trois années. Ils sont totalement indépendants des Etats. Les juges élisent eux-mêmes en leur sein leur Président
La mission de la Cour est d’assurer le respect des traités.
Elle est juge de la conformité aux traités des actes du Conseil et de la Commission. Dans cette fonction, elle peut être saisie par les Etats, les différentes institutions de la Communauté et par les particuliers ayant un intérêt à agir. La Cour pourra ainsi juger de recours en annulation.
Elle a aussi une activité interprétative ; elle peut être saisie par les Etats membres pour interpréter la législation communautaire. La procédure est la suivante ; une juridiction nationale ayant à appliquer le droit communautaire à un litige porté devant elle interroge la Cour en cas de doute. On dit que la Cour agit par la voie préjudicielle (l’intervention de la Cour ne constitue qu’un incident du litige qu’elle ne tranche pas).
Enfin, la Cour peut également imposer aux Etats membres le respect des obligations qui leur incombent en vertu des traités. Elle est alors saisie par la Commission ou par un Etat membre après avis de la Commission.

 

C. Le fonctionnement de l’Union Européenne
Les organes de la Communauté sont appelés à jouer un double rôle :
- dans les matières « communautarisées » (essentiellement économiques), ces organes ont vocation à réaliser les buts fixés par les traités (Cf. art. 2 et 3 du traité CE) comme « l’établissement d’un marché commun », la mise en place d’une « politique commerciale commune », ... et à contrôler le respect des obligations souscrites par les Etats. Pour cela ces organes disposent de compétences dont l’ampleur et la nature sont sans commune mesure avec celles dont disposent les organisations internationales classiques. On peut parler ici d’un fonctionnement « fédéraliste ».
- dans les matières non « communautarisées » (notamment la sécurité intérieure et extérieure), les organes de la Communauté tentent de coordonner les politiques des Etats membres. Cette coopération est surtout mise en œuvre par le Conseil statuant en principe à l’unanimité. On parlera ici d’un fonctionnement « confédéral ».
a. Le fonctionnement fédéral
La Communauté se devait d’abord de réaliser un marché commun pour la circulation des biens, des services, des travailleurs et des capitaux. Comprenant ce rôle de manière large, elle a tenté d’harmoniser les réglementations des Etats membres dans des matières qui n’avaient que des conséquences indirectes sur les échanges : protection des consommateurs, de l’environnement, recherche, aide aux pays en voie de développement… L’article 3 (du traité CE) réformé par la traité de Maastricht consacre ce rôle élargi et prévoit que la Communauté est compétente dans des domaines qui ne sont plus seulement économiques comme l’éducation, la santé, la culture, la politique sociale…
Les compétences sont mises en œuvres par le Conseil sur proposition de la Commission. Mais en réalité, la Commission est l’organe moteur. D’une part, le Conseil ne peut statuer que sur ses propositions. D’autre part, il ne peut en pratique que les approuver ou les rejeter car il ne peut les amender qu’à l’unanimité. À l’opposé, la Commission peut modifier à tout moment ses propositions au cours de leur discussion par le Conseil ; ce qui lui permet de dégager un compromis entre les Etats sans renoncer à sa position. Le Parlement peut dans de nombreux domaines (éducation, santé, culture…) bloquer l’adoption d’un texte à la majorité absolue de ses membres. Le Conseil et la Commission prennent alors les amendements du Parlement en considération (pouvoir de « codécision »).
Pour autant, l’aspect fédéral de ce fonctionnement doit être relativisé pour plusieurs raisons :
- L’existence du principe de subsidiarité : la Communauté ne peut intervenir qu’à la condition que son action permette d’obtenir de meilleurs résultats que l’action individuelle des Etats membres.
- Les traités n’accordent pas aux institutions le pouvoir d’appliquer la contrainte aux particuliers ; ils font seulement obligation aux Etats membres d’exécuter par la force les actes des institutions (art. 192 C.E.)
- Si les Communautés ne jouissent que d’une compétence d’attribution (comme dans le cas des Etats fédéraux), les traités n’énumèrent pas des matières comme le veut la technique fédérale ; ils désignent des objectifs à atteindre, des actions à mener, des fonctions à remplir.
- Si le droit communautaire en raison de sa spécificité est d’ « applicabilité directe » (Van Gend et Loos C.J.C.E. 1963) contrairement à ce qui se passe dans le cadre d’un traité international classique, il reste un droit externe ; sa primauté par rapport au droit interne est donc soumise à la médiation de la Constitution des Etats membres. C’est le cas en France puisque l’article 55 ne prévoit que la seule primauté de la loi sur les traités ; et cette primauté n’est appliquée par le Conseil d’État et la Cour de Cassation non pas directement mais précisément en raison de l’habilitation de l’article 55. b. Le fonctionnement confédéral
Le domaine de la coopération institutionnalisée couvre outre la politique étrangère et la défense (le deuxième pilier de l’Union), la justice et la police (le troisième pilier). Cette coopération est mise en œuvre par le Conseil. Elle a été développée par le Traité de Maastricht.
- La politique étrangère et de sécurité commune (la PESDC) tout en restant une affaire nationale doit faire l’objet d’une concertation au sein du Conseil sur la base des orientations générales fixées par le Conseil européen. Votant à l’unanimité, le Conseil peut définir une position commune qui impose aux Etats d’y conformer leur politique nationale et de prendre chacun les mesures arrêtées ensuite par le Conseil à la majorité qualifiée. Lorsqu’une affaire déterminée met en cause des « intérêts communs importants », le Conseil peut aller jusqu’à décider une action commune. Cette action commune engage les Etats membres qui doivent informer le Conseil des mesures qu’ils décident pour l’exécuter de façon à permettre une concertation.
Le traité de Maastricht inclut à cette coopération l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union, « y compris la définition à terme d’une politique de défense commune qui pourrait conduire le moment venu à une défense commune » ; ce qui lève un tabou né de l’échec de la CED. La création par le traité d’Amsterdam d’un Haut représentant pour la PESDC a été un premier pas dans cette direction ainsi que la formation d’une « force de réaction rapide » décidée au Conseil européen d’Helsinki de 1999. Enfin, le traité de Maastricht considère l’UEO, seule véritable alliance ouest européenne comme le bras armé de l’Union qui doit élaborer et mettre en œuvre les décisions de l’Union ayant des implications dans le domaine de la défense.
Il reste que la division spectaculaire de l’Europe sur le soutien vis-à-vis de l’intervention américaine en Irak (2002-2003) a démontré une fois de plus que la mise en place d’une politique étrangère commune restait une utopie.
- La mise en place d’une coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (police) est la conséquence de la totale liberté de circulation des personnes dans la Communauté. Elle témoigne aussi du refus de la majorité des Etats membres d’accepter la communautarisation d’une matière aussi sensible. Sont concernés la politique d’asile, les règles régissant le franchissement des frontières extérieures, la politique d’immigration, la coopération douanière et policière… On opère selon les mêmes règles que pour la politique étrangère : recherche de positions communes et mise en œuvre d’actions communes. Cependant la Commission dispose d’un droit d’initiative concurremment à chacun des Etats et peut participer aux négociations. La création d’un mandat d’arrêt européen qui a exigé une révision de la Constitution en mars 2003 (article 88-2 alinéa 3) montre les difficultés de mise en place de cette coopération.

 


D. La tentative d'instaurer une « Constitution » européenne et le nouveau "traité modificatif".


L'échec de la tentative d'instaurer une "constitution" européenne a débouché récemment sur la mise en place d'un mini traité dont voici le contenu :


Voici les principaux points du traité modificatif qui devrait entrer en vigueur mi-2009.

Alors que la Constitution remplaçait tous les traités précédents, par souci de clarté, le nouveau traité « modificatif » amendera les traités de Rome (1957) et le traité de l'Union européenne (1992), comme l'avaient fait les traités d'Amsterdam (1996) et de Nice (2000).


- Système de vote : Les règles de vote actuelles, définies par le traité de Nice continueront à s'appliquer jusqu'en 2014. La règle de la double majorité prévue par la Constitution entrera en vigueur le 1er novembre 2014 : une décision sera adoptée si elle obtient le soutien de 55 % des États membres représentant 65 % de la population de l'Union. Du 1er novembre 2014 au 31 mars 2017, un État membre pourra toujours demander l'application du système de Nice. Jusqu'en 2017, le système de « Ioanina » s'applique. Il permet à un groupe d'État risquant d'être mis en minorité de prolonger la discussion. Ce système est renforcé à partir de 2017. Le champ d'application de la majorité qualifiée est étendu à une quarantaine de domaines, principalement la coopération judiciaire pénale et policière. La Grande-Bretagne et l'Irlande bénéficient d'un opting in dans les affaires de justice et de police : elles peuvent participer aux politiques communes lorsqu'elles le souhaitent. L'unanimité demeure la règle pour la politique étrangère, la fiscalité, la politique sociale, les ressources de l'UE ou la révision des traités.


- Terminologie, symboles Les symboles (drapeau, hymne, devise) ne figurent plus dans les traités, même si ces derniers continueront à exister. Les expressions « loi » et « loi-cadre européenne » sont abandonnées au profit de règlements, directives, décisions.


- Présidence Un président stable du Conseil européen sera élu par ses pairs pour deux ans et demi, au lieu de l'actuelle rotation semestrielle par pays.


- Commission européenne La Commission européenne comptera, à partir de 2014, un nombre de commissaires égal à deux tiers du nombre d'États membres. Les pays seront représentés sur la base d'une « rotation égalitaire ».

- Diplomatie de l'UE Le titre de « ministre » des Affaires étrangères est supprimé. Il est remplacé par celui de « haut-représentant pour la Politique étrangère et la Sécurité ». En 2009, il sera aussi vice-président de la Commission. Il disposera d'un service diplomatique propre (service pour l'action extérieure).


- Charte des droits La charte des droits fondamentaux ne sera plus reprise in extenso. Un article y fera référence. Son caractère juridiquement contraignant est maintenu. Londres bénéficie d'une dérogation à son application. La Pologne a obtenu la garantie que la charte « ne porte atteinte en aucune manière au droit des États de légiférer dans le domaine de la moralité publique, du droit de la famille, de la protection de la dignité humaine, de l'intégrité humaine physique et morale ».


- Coopérations renforcées Elles sont facilitées et étendues aux domaines judiciaires et policiers. La création d'un parquet européen devient possible.


- Contrôles des Parlements nationaux Les Parlements nationaux pourront demander à la Commission européenne de réexaminer une proposition s'ils jugent qu'elle empiète trop sur les compétences nationales. Si la Commission ne les suit pas, ils pourront demander aux États membres de la bloquer.


- Énergie : La solidarité doit s'appliquer, si de graves difficultés d'approvisionnement surviennent, notamment pour les produits énergétiques. Les traités garantiront la solidarité énergétique entre États membres.


- Changement climatique : L'Union doit promouvoir au plan international des mesures destinées à lutter contre les changements climatiques. Elle dispose d'une nouvelle base juridique pour agir au niveau européen.


- Concurrence : La concurrence libre et non faussée disparaît des « objectifs de l'UE » tels que définis par la Constitution. Un protocole a été ajouté précisant que le marché intérieur nécessitait « un système où la concurrence n'est pas faussée ».


- Services publics : Un protocole souligne leur « rôle essentiel » et « la grande marge de manoeuvre » des États membres dans « la fourniture, la mise en service et l'organisation » des services publics.


 

RETOUR sur la défunte Constitution européenne :

Le Conseil européen réuni à Laeken en décembre 2001 avait chargé une « Convention sur l’avenir de l’Europe » de proposer en juin 2003 une refonte des structures de l’Union, sous la forme d’un « traité constitutionnel » qui doit, après approbation des gouvernements et des Parlements nationaux, être soumis à référendum dans les Etats membres. La déclaration de Laeken avait posé un certain nombre de questions : comment renforcer la capacité d'impulsion de l'Union et donner à la fois un leadership et un visage à l'Europe ? Selon quelles règles répartir les compétences entre l'Union et les Etats membres ? Comment simplifier et rendre compréhensible l'Europe auprès des citoyens ? Par quels moyens rapprocher l'Europe des peuples et améliorer son fonctionnement démocratique ? Un projet de Constitution a été présenté au Conseil européen de Thessalonique en juin 2003 ; il devait être ensuite examiné par une Conférence intergouvernementale. La Conférence intergouvernementale s'est ouverte à Rome le 4 octobre 2003 dans un climat d'incertitude, parfois de défiance, marqué par l'opposition de deux pays, l'Espagne et la Pologne, au compromis institutionnel que proposait la Convention. L'échec du Conseil européen du 13 décembre 2003 allait plonger l'Union dans le doute. Finalement le 18 juin 2004, un accord a été trouvé entre les chefs d’Etat et de gouvernements.

La victoire du non lors des réferendums en France et aux Pays-Bas a compromis l'avenir de la Constitution européeenne.

Voir : Le projet de Constitution européenne et le rapport d’information de l’Assemblée nationale

a) Les apports de la « Constitution » européenne
1. Architecture institutionnelle
- Une présidence stable du Conseil européen (article I-21)
Suppression de la présidence semestrielle du Conseil européen et remplacement par un Président stable élu pour un mandat de deux ans et demi renouvelable une fois. Le Président du Conseil européen sera un président à temps plein, en raison de l'interdiction d'un cumul avec un mandat national.
- La désignation du Président de la Commission (article I-26).
Alors que le traité actuel prévoit qu'il est désigné par le Conseil européen puis soumis à l'approbation du Parlement européen, la Constitution énonce désormais que la proposition du Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, doit tenir compte des élections au Parlement européen. Le candidat proposé par le Conseil européen - après qu'il ait été procédé aux consultations appropriées, c'est-à-dire avec le Parlement européen - doit être élu par le Parlement européen à la majorité des membres qui le composent. Si tel n'est pas le cas, le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose dans le délai d'un mois un nouveau candidat qui devra être élu par le Parlement européen selon la même procédure.
- Le ministre européen des affaires étrangères (article I-27)
La Constitution créée un ministre des affaires étrangères de l'Union à « double casquette », réunissant les fonctions de Haut représentant et de Commissaire chargé des relations extérieures qu'il devra exercer selon les procédures propres à chaque domaine.
Le ministre des affaires étrangères de l'Union est nommé et révoqué par le Conseil européen statuant à la majorité qualifiée, avec l'accord du Président de la Commission. Il est soumis, avec le reste du collège des commissaires, à un vote d'approbation par le Parlement européen, qui peut le démettre des fonctions exercées au sein de la Commission en adoptant une motion de censure contre ce même collège. Il doit également démissionner si le Président de la Commission le propose, et si le Conseil européen, d'un commun accord avec le Président de la Commission, le décide.
Le ministre des affaires étrangères préside le Conseil des affaires étrangères de l'Union. Il a pour missions de conduire la politique étrangère et de sécurité commune, de contribuer à son élaboration et de l'exécuter en tant que mandataire du Conseil ; il agit de même en ce qui concerne la politique de sécurité et de défense.
La Constitution invite le ministre des affaires étrangères à rechercher les consensus. En effet, si un membre du Conseil déclare que, pour des raisons de politique nationale vitales et qu'il expose, il a l'intention de s'opposer à l'adoption d'une décision européenne devant être adoptée à la majorité qualifiée, il n'est pas procédé au vote. Le ministre des Affaires étrangères de l'Union doit alors rechercher, en étroite consultation avec l'Etat membre concerné, une solution acceptable pour celui-ci.


2. La personnalité juridique de l’Union (article I-6)
Si la Communauté européenne bénéficie actuellement de la personnalité juridique (article 281 TCE), les dispositions des traités restent ambiguës quant à la personnalité juridique de l'Union. La Constitution reconnaît donc explicitement cette personnalité juridique. Il s'agit cependant d'une confirmation plus que d'un véritable changement, l'Union européenne s'étant déjà vu reconnaître le pouvoir de conclure des accords internationaux avec des pays tiers (tels ceux conclus entre l'Union et les Etats-Unis, le 25 juin 2003, en matière d'extradition et d'entraide judiciaire).
Ainsi, la simplification des traités peut se faire à travers la fusion dans un texte unique et une personnalité morale unique - l'Union - que réalise la Constitution. En conséquence, les trois « piliers » sont supprimés, et il ne demeure plus que l'Union avec des procédures de décision différenciées selon les domaines d'action.


3. La répartition des compétences
La clarification de la répartition des compétences était un point central du mandat de la Convention, et figurait parmi les quatre questions posées par la Déclaration sur l'avenir de l'Union, annexée au traité de Nice. La Déclaration de Laeken, adoptée en décembre 2001, dégageait également un certain nombre de pistes de réflexion vers une clarification du système actuel.
• La classification des compétences (article I-11)
La Conférence intergouvernementale n'est pas revenue sur la classification des compétences envisagée dans le projet élaboré par la Convention, et la Constitution reprend le principe selon lequel « toute compétence non attribuée à l'Union dans la Constitution appartient aux Etats membres ». Dans le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, la Constitution présente désormais une liste des compétences organisées selon trois catégories :
- les compétences exclusives (article I-12) ;
- les compétences partagées (article I-13) ;
- les actions d'appui, de coordination ou de complément (article I-16).
A côté des compétences de l'Union relevant de ces trois catégories, la Constitution traite à part, et sans changement sur le fond (en termes de compétences), par rapport aux traités actuels, les compétences de coordination de l'Union en matière économique (en ajoutant toutefois explicitement les politiques de l'emploi), et les compétences de l'Union dans le domaine de la politique étrangère et de la défense.
Par ailleurs, la Constitution officialise la « méthode ouverte de coordination », en particulier dans le domaine social, de la recherche, de la santé publique et de l'industrie.
• La clause de flexibilité (article I-17)
La Constitution maintient la clause de flexibilité qui, sous sa forme actuelle (article 308 TCE) autorise une action de la Communauté alors même que le traité n'a pas prévu les pouvoirs d'action requis, dès lors que cette action « apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté ».
La Constitution propose une formulation plus large, qui ne fait plus référence au fonctionnement du marché intérieur et ne s'applique plus seulement aux questions relevant du « pilier » communautaire.
Les nouvelles dispositions de l'article I-17 de la Constitution s'appliquent ainsi à l'ensemble des objectifs et des politiques de l'Union. En revanche, la Constitution rend plus contraignante la procédure de recours à cette flexibilité en la soumettant à l'information préalable des Parlements nationaux et à l'approbation (et non plus l'avis) du Parlement européen.
• L'instauration d'un mécanisme de contrôle du respect du principe de subsidiarité.
Afin de contrôler que l'Union n'intervienne pas dans des domaines où elle n'est pas compétente, un protocole annexé à la Constitution prévoit un mécanisme de contrôle du respect du principe de subsidiarité, confié aux Parlements nationaux. Il s'agit d'un contrôle politique ex ante qui peut se doubler d'un contrôle juridictionnel ex post.
La Commission européenne sera désormais dans l'obligation de motiver systématiquement ses propositions législatives au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Chaque Parlement national (et chaque chambre dans le cas des Parlements bicaméraux) pourra, dans le délai de six semaines à compter de la réception de la proposition législative, émettre un avis motivé contenant les raisons pour lesquelles la proposition en cause serait considérée comme non conforme au principe de subsidiarité.
Un second contrôle, de nature juridictionnelle, est également possible, après l'entrée en vigueur d'un acte européen. Les Parlements nationaux, par l'intermédiaire de leurs gouvernements respectifs et le Comité des Régions - pour les actes pour lesquels la Constitution prévoit sa consultation - auront la possibilité de saisir la Cour de justice de l'Union européenne.


4. Une meilleure prise en compte du rôle des Parlements nationaux


5. La réduction du nombre d'instruments juridiques.
La Constitution ramène de quinze à six le nombre des instruments juridiques et instaure une hiérarchie des normes en distinguant entre les actes législatifs, d'une part, et les actes d'exécution, d'autre part.
- Les actes législatifs (article I-33) sont au nombre de deux : la loi européenne et la loi-cadre européenne. Ils contiennent les éléments essentiels et opèrent les choix politiques fondamentaux de l'Union.
- Les actes d'exécution (article I-36) sont le règlement et la décision. Ils sont utilisés pour la mise en œuvre des actes législatifs et relèvent en règle générale de la compétence de la Commission, et à titre exceptionnel, de celle du Conseil.
La Constitution prévoit également des instruments juridiques spécifiques dans certains domaines tels que la PESC. La Constitution mentionne deux instruments juridiquement non contraignants que sont la recommandation et l'avis.
Une nouvelle catégorie d'instruments est créée avec les « règlements européens délégués » (article I-35) qui peuvent compléter ou modifier certains éléments non essentiels de la loi ou de la loi-cadre européenne. Cette délégation législative s'accompagne toutefois d'un droit d'évocation (« call back ») permettant au législateur de contrôler la mise en œuvre, par la Commission, de ce pouvoir législatif délégué.


6. La confirmation d'un droit d'initiative populaire (article I-46 § 4)
La Constitution, conformément à ce qu'avait proposé la Convention, prévoit la possibilité pour au moins au million de ressortissants d'un nombre significatif d'Etats membres, d'inviter la Commission, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition d'acte juridique sur un sujet particulier, sans pour autant qu'elle soit dans l'obligation juridique de le faire. La Conférence intergouvernementale est venue préciser que la loi européenne qui définira la procédure requise pour la présentation d'une telle initiative citoyenne, devra prévoir le nombre minimum d'Etats membres dont les ressortissants qui la présentent devront provenir. Il s'agit d'éviter que de telles initiatives soient détournées au profit de groupes d'intérêt nationaux émanant d'Etats fortement peuplés et pour lesquels la réunion d'un million de signature pourrait intervenir essentiellement dans le cadre national.

7. Le nouveau compromis institutionnel
Au sein de la Conférence intergouvernementale, les débats institutionnels se sont focalisés sur deux questions majeures : la composition de la Commission européenne et la définition de la règle de la majorité qualifiée.


• La composition de la Commission (article I-25)
Les négociations sur la composition de la Commission ont fait partie du « paquet final » de la négociation au sein de la Conférence intergouvernementale. Alors que le projet initial de la Convention prévoyait le passage à un collège resserré dès 2009 (quinze Commissaires européens - y compris le Président et le ministre européen des Affaires étrangères - et des commissaires sans droit de vote pour les Etats non représentés), une majorité de pays membres souhaitait le maintien du principe d'un commissaire par Etat membre. Cette exigence était notamment formulée par les nouveaux pays membres qui ont rejoint l'Union le 1er mai 2004. En effet, même si la Commission ne représente pas les Etats membres, chaque pays entend être présent au sein du collège des commissaires afin de permettre la prise en compte de positions nationales. Or dans une Europe qui sera bientôt composée d'une trentaine d'Etats membres, une extension systématique de la taille du collège rendra la Commission rapidement ingouvernable, au détriment de l'intérêt général européen ; la légitimité de la Commission se trouverait également altérée.
L'accord finalement obtenu prévoit que la Commission comprendra un Commissaire par Etat membre jusqu'en 2014 (ce qui correspond aux deux prochaines législatures du Parlement européen). C'est davantage que ce que prévoit le traité de Nice puisque le protocole sur l'élargissement de l'Union européenne énonce que « lorsque l'Union compte 27 Etats membres (...) le nombre des membres de la Commission est inférieur au nombre d'Etats membres ». En revanche, la Constitution européenne prévoit dès à présent qu'à partir de 2014, la composition de la Commission correspondra aux deux tiers du nombre des Etats membres. Ainsi, dans une Union à 27, la Commission sera composée de 18 membres ; cela signifie qu'un pays sera représenté dans deux collèges sur trois, sur la base d'une rotation égalitaire. La Constitution garantit donc le principe d'un collège resserré en contrepartie d'une entrée en vigueur des nouvelles règles en 2014 et non en 2009, ce qui permet de clore définitivement cette négociation.
Le nombre de membres de la Commission pourra toutefois être modifié sans qu'il soit nécessaire de procéder à une révision de la Constitution, puisqu'il suffira d'une décision du Conseil européen, statuant à l'unanimité.



• La définition de la majorité qualifiée (article I-24) au sein du Conseil des ministres et du Conseil européen
Au cœur du clivage qui a opposé les « petits » aux « grands » pays, la définition de la majorité qualifiée a bien failli faire échouer la négociation sur la Constitution européenne. L'Espagne et la Pologne avaient déjà fait part, au sein de la Convention, de leur hostilité au principe même de cette double majorité, qui leur est moins favorable que les dispositions sur la pondération des voix prévues par le traité de Nice. Mais l'évolution de la position espagnole consécutive au changement de gouvernement a finalement ouvert la voie à un compromis sur cette question. La solution retenue par la Conférence intergouvernementale préserve l'essentiel, à savoir cette double majorité qui combine une double légitimité sur laquelle repose l'Union européenne en tant que « fédération d'Etats nations » : d'une part, la légitimité des Etats, d'autre part, celle des peuples.


- Le relèvement des seuils
La proposition initiale de la Convention avait le mérite de la simplicité puisqu'une décision était réputée adoptée dès lors qu'elle réunissait une majorité de 50 % des Etats représentant 60 % de la population.
L'objectif était ainsi de favoriser les coalitions gagnantes bien davantage que les minorités de blocage. En effet, de 2 % avec le mécanisme de pondération des voix du traité de Nice, le nombre de coalitions gagnantes atteignait près de 22 % avec le système proposé par la Convention (dans l'hypothèse d'une Union à 27 membres). Or l'Espagne et la Pologne principalement, mais aussi certains pays moins peuplés, ont estimé que la double majorité donnait un poids trop important aux Etats les plus peuplés.
Dès lors que l'ensemble des délégations ont admis le principe même de la double majorité, les négociations ont porté sur la modification des seuils proposés par la Convention. L'Espagne et la Pologne demandaient le relèvement du seuil démographique tandis que les « petits » pays entendaient veiller à ce que l'écart entre les deux seuils soit au moins maintenu afin de ne pas réduire leur poids relatif. En conséquence, les chefs d'Etat et de gouvernement se sont accordés sur une augmentation identique des deux seuils : de 50 % à 55 % pour le seuil du nombre d'Etats membres, et de 60 % à 65 % pour le seuil démographique.
L'article I-24 ajoute une condition au seuil de 55 % en exigeant la réunion d'au moins quinze Etats membres. On peut s'interroger sur la pertinence de cette disposition dans la mesure où le mécanisme de double majorité n'est prévu pour entrer en vigueur qu'en 2009, date à laquelle l'Union européenne comptera probablement 27 Etats membres avec l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie. Or à partir de 26 Etats membres, le seuil de 55 % correspondra arithmétiquement à un minimum de quinze Etats membres. Cette condition supplémentaire sera donc vraisemblablement caduque avant même son entrée en vigueur.
Il faut également préciser que les abstentions ne sont pas prises en compte pour atteindre une majorité, qui se calcule sur la base du nombre des Etats membres et non des votes positifs.


- La définition d'une minorité de blocage
La Constitution prévoit qu'une minorité de blocage doit inclure au moins quatre membres du Conseil, faute de quoi la majorité qualifiée est considérée comme atteinte. Cette disposition a été ajoutée à la demande des « petits » pays afin d'éviter que trois Etats membres parmi les plus peuplés, représentant plus de 35 % de la population, puissent empêcher une décision. Il s'agit là d'une traduction juridique de la prise en compte de l'égalité des Etats, de sorte que le critère démographique n'ait pas pour effet de neutraliser le critère des Etats.
Par dérogation à ce qui précède, la majorité qualifiée est fixée à 72 % des Etats (au lieu de 55 %) représentant toujours 65 % de la population dans tous les cas où la proposition n'émane pas de la Commission ou du ministre des Affaires étrangères. Il s'agit notamment des initiatives des Etats membres dans le domaine de la Justice et des Affaires intérieures, des initiatives du Conseil en matière de PESC, des actes pris dans le cadre de la politique économique et monétaire sur recommandation de la Commission ou de la BCE, des propositions qui émanent du Parlement européen, de la suspension ou du retrait d'un Etat membre, ou encore de diverses nominations.
- L'introduction d'un mécanisme de « Ioannina »
Est annexée à la Constitution un projet de décision qui sera adopté le jour de l'entrée en vigueur de la Constitution. Ce texte instaure un système calqué sur le « compromis de Ioannina » relatif à la mise en œuvre de l'article I-24 en prévoyant que si des membres du Conseil représentant au moins 34 de la population de l'Union ou au moins 34 du nombre des Etats membres nécessaires pour constituer une minorité de blocage, indiquent leur opposition à l'adoption d'un acte par le Conseil à la majorité qualifiée, le Conseil doit débattre de cette question afin de parvenir à une solution dans un délai raisonnable. Alors seulement, il pourra être procédé au vote. Ce système s'appliquera à compter du 1er novembre 2009, et au moins jusqu'en 2014. A partir de cette date seulement, le Conseil pourrait adopter une décision l'abrogeant.


• Le Conseil de l'Union (articles I-22 et I-23)
La suppression du Conseil législatif (article I-23)
Dans un souci de simplification et de transparence, la Convention proposait de confier la fonction législative à une formation unique du Conseil. Un consensus s'est pourtant rapidement dégagé au sein de la Conférence intergouvernementale en faveur de la suppression d'un tel Conseil législatif unique, et du maintien des différentes formations sectorielles.
En revanche, la Constitution prévoit que chaque session du Conseil est divisée en deux parties, consacrées respectivement aux délibérations sur les actes législatifs de l'Union et aux activités non législatives. Dès lors qu'il délibère et vote sur un projet d'acte législatif, le Conseil siège en public. En vertu du Protocole sur le rôle des Parlements nationaux, ceux-ci sont directement destinataires des ordres du jour et des procès verbaux de ces réunions.
La Constitution mentionne directement deux formations du Conseil :
- le Conseil des affaires générales, qui « assure la cohérence des travaux des différentes formations du Conseil. Il prépare les réunions du Conseil européen et en assure le suivi en liaison avec le Président du Conseil européen et la Commission » ;
- le Conseil des affaires étrangères, présidé par le ministre européen des affaires étrangères, qui « élabore l'action extérieure de l'Union selon les lignes stratégiques fixées par le Conseil européen et assure la cohérence de l'action de l'Union ».• Le régime juridique des coopérations renforcées (articles I-43 et III-322 et suivants)

8.La politique de sécurité et de défense commune
Avec le Protocole sur la coopération structurée permanente, la Conférence intergouvernementale est allée au-delà des ambitions initiales formulées par la Convention, tout en ouvrant à l'ensemble des pays de l'Union la participation à tous les aspects de la politique de sécurité et de défense commune.


B) Les limites de la « Constitution » européenne
- Malgré le terme de « Constitution » européenne qui peut faire penser qu’il s’agit là d’une Constitution fédérale constitutive d’un ordre juridique parfaitement intégré à celui des Etats membre, la Constitution européenne est bien un traité international ; elle a été voulue et écrite par les Etats membres souverains. Il faut parler d’« un projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe ».
Sans doute, le traité a bien une fonction constitutionnelle au sens matériel puisqu’il organise le statut d’institutions qui ont une allure étatique. Mais au sens formel la Constitution européenne n’a pas le statut d’une norme suprême pour les Etats membres. La supériorité du droit communautaire n’est pas directe ; elle nécessite le relais des Constitutions des Etats membres et de leurs juridictions.
- L’Union ne change pas de nature ; ce n’est pas un Etat fédéral :
• Ainsi, il n’existe pas de véritable gouvernement économique et social pour l'Union. Ou encore on a seulement un embryon d'une véritable politique de défense intégrée.
• Les relations entre les organes restent inégalitaires et inachevées, non conformes à l’idée de séparation des pouvoirs : ainsi, le Parlement européen ne détient pas le pouvoir législatif ; son pouvoir de censurer la Commission n'a pas pour contrepartie la possibilité d'une dissolution du Parlement européen, d'un renvoi devant les électeurs en cas de blocage.
• La répartition des compétences reste floue.